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【摘要】 本文通过对深圳市部分医疗卫生机构卫生应急预案的调查分析以及文献研究、理论分析，探讨卫生应急预案的现状与影响因素，以期为以后的预案制订、补充与完善工作提供参考。
【关键词】 疾病控制；卫生应急；预案库
进入21世纪，人类社会面临着诸多突发公共事件的挑战。2001年，美国发生“9.11”恐怖袭击事件后，如何防范包括生物、化学乃至核袭击在内的恐怖事件，已成为全球瞩目的焦点；2003年初，突如其来的传染性非典型肺炎疫情肆虐全球32个国家和地区；H5N1高致病性禽流感的大面积暴发，并出现越来越多的人间感染病例，给世人敲响了积极应对传染病威胁的警钟。联合国的一项调查显示，预案会使突发事件中人员的死亡率减少2/3强。编制应急预案是我国“一案三制”应急体系建设工作中的重要内容，也是突发公共事件应急准备工作的基础［1］。为提高深圳市疾控系统卫生应急能力建设，加强深圳市疾控系统卫生应急预案库建设，也是提高应对突发公共卫生事件应急管理实战能力的重要内容。
1 突发公共卫生事件的形势与现状
1.1 近年来，国内外突发公共事件不断上升。我国重大环境污染事故和重大中毒事故事件也频频发生。2005年11月13日，吉化公司双苯厂新苯胺装置爆炸引发的松花江水污染事件更成为一次国际事件。2006年7月深圳发现了首例人禽流感病例。这些突发事件对人类的生命和健康造成了巨大的危害，对社会的稳定和发展构成了巨大威胁。
1.2 目前，深圳市正逐步发展成为国际性现代化城市，由于毗邻港澳，位置特殊，人口流动和物资转运日益频繁，使深圳市的疾病谱也悄悄地发生着变化。深圳市总人口数已接近1 300万，其中户籍人口仅200万，由于人口激增带来了人口规模与人口结构的变化，受周边环境、气候反常、新发传染病增加等诸多因素的影响，食物中毒、传染性疾病等突发公共卫生事件爆发和传播的机率较高，给卫生应急管理工作带来了更为艰巨的任务。
2加强卫生应急预案库建设的必要性
2.1 应急预案和预案管理的基本概念
应急预案是针对可能发生的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案。它是在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性以及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。应急预案明确了在突发事件发生之前技术和物质储备以及各部门的职责和任务、发生过程中事件处理程序和方法以及刚刚结束后进一步防控措施和效果评估，以及相应的策略和资源准备等。
预案管理是指通过对信息的分析，预测事务的发展趋势，识别可能带来的威胁，并对这些情况制定相应的预备性处置方案，一旦预测的情况发生，就可以按照预订的方案行动，同时根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展，将可能发生的损失降到最低，维护整体利益和长远利益。每一个事先拟定的行动方案就是一个预案［2］。
制定危机应急预案就是要根据曾经发生的危机情况，按照假设的各种危机类型、规模、程度，配备相应的设备、设施、队伍及确定相应的处理程序，为应急决策与应急指挥提供依据［3］。
2.1 加强卫生应急预案建设的意义
卫生应急预案是卫生应急救援系统的重要组成部分，由于在未来较长的一段时间内，人类还无法完全抵御和消除重大自然灾害的潜在威胁和现实破坏，人们只能在力所能及的范围内立足于防灾、救灾工作。
因此，预案在应急管理中具有十分重要的作用，既可以增强应急决策的科学性，也可以增强应急决策的实效性，增强应急指挥的规范性［2］。
由于突发事件的类别很多，级别也各不相同，不同类型不同级别的突发事件需要不同的预案来处置，这就需要建立预案库。预案和预案库的三大功能主要体现在消除隐患、出动及时、动态调整方面。
3 深圳市卫生应急预案及应急能力的建设情况
3.1 预案体系的构成
按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。目前已完成国家层面的国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案已有数百余件，基本覆盖了我国经常发生的突发公共事件的主要方面。下一步的工作重点是抓好企事业单位应急预案的编制工作，最终形成一个“横向到边、纵向到底”的预案体系。
3.2 深圳市目前已初步健全完善了公共卫生应急体系
3.2.1 深圳市委、市政府高度重视公共卫生体系建设工作，深圳在1998年就学习借鉴国内外先进经验，制定了《深圳市处置突发事件工作总预案》。2003年SARS发生后，建立和启动了突发事件应急指挥系统，形成了组织严密、反应迅速、坚强有力的指挥和实施网络，应急体系初步建立。2004年印发了《全面加强公共卫生体系建设的意见》，提出用5年时间建设包括突发公共卫生事件应急体系在内的八个子体系的公共卫生体系。2005年3月，深圳市人民政府颁发了《深圳市人民政府突发公共事件总体应急预案》。2005年6月，深圳市卫生局应急办成立，各区卫生局、市疾控中心、市卫生监督所、市职业病防治院也确定了相应的科室负责卫生应急管理工作，并建立了传染病预防控制、食物中毒、职业中毒等卫生应急的专业处置队伍，初步在市、区、街道形成了分类管理、分级负责、条块结合、属地管理的卫生应急管理体系。
3.2.2 完善疾病防控应急和医疗救援预案体系
全市共制订了不同层面的卫生应急综合预案、部门预案、专项预案共计有45个，其中，4个单项应急预案已由深圳市人民政府发布。
3.2.3 建立和完善信息报告和预测预警机制、分级响应机制、快速反应机制和应急联动机制。
3.2.4 加强与港澳卫生部门之间的联系
加入了粤港澳突发公共卫生事件应急合作协议框架，基本形成了信息通报，监测预警，协调联运与应急支持，技术与人才交流合作机制。
3.2.5 加强应急能力建设。深圳市政府投资3.7亿元人民币选址重建深圳市疾病预防控制中心，新建设置规模2 000张病床现代化的市滨海医院，改建和扩建一批医院；健全卫生应急网络，卫生应急专业处置队伍和应急专家委员会不断得到充实并发挥重要作用等。
4 深圳市卫生应急预案编制过程中存在一些主要问题及影响因素
4.1 目前，通过对深圳市医疗卫生系统卫生应急预案编制情况的调查了解分析后发现，预案编制过程中还存在一些主要问题：一是从领导认识层面看，还存在站位不高的问题，有的认为《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规只要求各级CDC落实上级卫生应急预案，而没有要求基层单位制定预案。二是从技术层面看，预案大多是原则性的条款，内容不详细，还是以简单的条条框框为主，难于实际操作。应急预案涉及的病种不够宽泛，很多预案只是针对SARS和人感染高致病性禽流感等方面疾病控制，而诸如生物化学恐怖等应急预案还没有制定出来，具体表现为：
4.1.1 应急预案内容不完备
相当一部分已经发布的应急预案只是一个几页纸的政府文件的翻版，其中仅对应急救援的有关组织机构与职责等做了一些规定，而应急预案中其他所应包括的核心内容都未能反映，对应急预案的要求认识不够，将应急预案与应急条例二者混淆。
4.1.2 应急预案的可操作性差
普遍存在的问题是应急预案的编制未能充分明确和考虑突发事件可能存在的重大危险及其后果，也未能结合自身应急能力的实际，对应急的一些信息进行系统而准确的描述，导致应急预案的针对性和操作性较差。
4.1.3 各种应急预案缺乏系统的规划和协调
应急管理中资源管理是一项重要内容，是否合理有效地配置和调度资源关乎整个应急管理的成败。虽然突发事件的类型具有多样性，但某些应急资源是共同的。如何针对多种类型的突发事件进行应急预案的系统规划，保证各应急预案之间的协调性，形成完整的预案文件体系，避免预案之间的矛盾和交叉，在编制应急预案前必须有所考虑并予以明确。
4.1.4 应急预案缺乏实战演练，难于事前评估预案实施效果
尽管编制应急预案在应急救援中起着十分关键的作用，但有了应急预案并不等于应急救援就有了全部的保障。应急预案能否在应急救援中发挥积极有效的作用，不仅仅取决于预案本身的完善程度，还取决于应急预案的实施情况。
4.1.5 应急预案缺乏动态调整方法，使得预案难以做到随机应变
在现有的许多应急预案中，针对事件变化或环境变化的动态调整，往往只是一句话提醒人们当事件的性质和环境变化时，预案也应该随之变化，或仅仅只是给出了一些调整的原则，其结果往往是应急预案在实施的过程中难以做到随机应变，可操作性差。
4.2 影响卫生应急预案质量的因素
通过对调查结果中预案的影响因素作多因素分析，结果显示，卫生应急预案制定中的专家参与度、预案与相关部门的机构设置相协调，预案具有可操作性、符合实际需要这4个因素从小到大对应急反应预案的质量产生影响。
4.2.1 专家参与程度
应急预案制定过程中一般要成立由主要领导负责的指挥领导小组，还要邀请专家参与，既包括业务领域的专家，比如医疗、疾病控制、卫生监督等各部门的负责人、专家，又包括突发事件应对专家，以及行政管理、后勤保障等应急相关部门的负责人及专家。
4.2.2 预案与相关机构设置协调性
预案协调性指的是所制定的预案内容与应急管理指挥部门以及相关部门的机构设置与职能的有效衔接。调查显示，有的单位成立了专门机构，有的是加挂应急机构的牌子，在本单位与有关应急反应相关部门建立协调应对机制方面，没有形成长效机制。
4.2.3 预案可操作性
对医疗卫生机构调查显示，应急预案均没有达到具体、详尽地描述突发事件的事前、事中、事后各项事宜，具有自动启动、执行功能的基本要求，大多数单位的应急预案只是能让员工大概知道应急处理工作中自己应该做什么，远没有达到可操作的程度。少数基层单位制订的预案只能用来应付上级检查，实际用处不大。
4.2.4 预案符合实际需要
较多的被调查者表示不知道预案还要定时评估、修改。预案演练的调查结果显示，被调查单位均没有形成定期演练的制度，只在“非典”期间进行过演练的单位占到了半数以上［4］。
因此，建立完善、合理、系统的深圳市疾控系统突发公共卫生事件应急预案库，既可以做到消除隐患、及时出动、动态调整，也可以为突发公共卫生事件准确处理提供一个平台或依据，快速控制和平息突发事件，减少人员和财物损失，对建设“和谐深圳，平安深圳”的目标具有十分重要的意义。
5 主要工作任务和对策
要实现“和谐深圳，平安深圳”的目标，必将对卫生应急工作提出更高要求。深圳市疾控中心要积极发挥龙头作用，立足于单位，着眼于全市，坚持“以人为本，预防为主，全员参与”的工作机制，当务之急是做好以下几项工作，使深圳卫生应急工作能尽快形成完善、科学的防御体系。
5.1 主要工作目标
计划用2年的时间，建设完成深圳市疾控系统应急管理体系预案库，包括：
5.1.1 建设四大应急体系(应急管理组织体系、应急预案体系、应急信息共享交换体系、公众报警服务体系)。
5.1.2 建设五大应急机制(预测预警、信息报告、应急决策和处置、恢复重建和调查评估机制)。
5.1.3 及时正确预警
深圳市疾病控制中心对各类重大疫情等突发公共卫生事件实行动态收集、汇总和分析,对市辖区域发生的突发公共卫生事件做出及时正确的预警。
5.2 近期工作对策
5.2.1 立即着手加强全市疾控系统卫生应急预案库的建设，使预案库能立足于平时应用，着眼于应急响应。
5.2.2 建立预案管理常态运行机制。预案管理的基础是信息评估，通过对全市突发公共卫生事件信息收集和分析，预测事件的发展趋势，识别可能带来的威胁，并对这些情况制定相应的预备性处置方案，一旦预测的情况发生，就可以预定的方案进行，同时根据具体的事态发展及时调整行动方案，以控制事态的发展，将损失降至最低。
5.2.3 建立预案动态评估制度
5.2.3.1 对全市突发公共卫生事件的情况进行风险识别。目的是将深圳市疾控系统卫生应急管理中可能存在的重大危险因素识别出来，作为下一步风险评估的对象。总结历史上发生过的重大突发公共卫生事件，将其分门别类，每种类型分成不同级别，分析事件的机理，明确影响事件的因素，确定预警分级和模型，为预防、预警、应对提供依据。
5.2.3.2 依据风险评估的结果，对深圳市疾控系统现有的应急能力进行评估，明确应急救援的需求和不足。
5.2.4 制定不同类型应急预案的准备标准，确定具体而详尽的基本装备目录
对突发公共卫生事件的处置提供必备应急物质，并对整个保障系统的运行提供物质基础帮助，包括物质配置与储备、器材维护、补充与更新、物质的快速调用与补偿、物质的运输与采购，为做好应急物质的储备、管理、调配，设立应急物质储备库和应急专项经费。基本装备目录包括物资储备和技术储备。
物资储备包括：现场处理、防护的装备、设备、设施；诊断、治疗药械；诊断试剂、标准毒株、血清、细胞、毒物标准品；疫苗、预防用药和消杀灭药品；诊疗药械、救治药品；交通工具、通讯设备。
技术储备包括：快速诊断、救治、消杀、预防控制技术；加强应对突发公共卫生事件的宣传与教育。
5.2.5 实现预案库的动态管理
5.2.5.1 逐步开展和完善保障体系的预案库建设，建立完善卫生应急专家库系统，强化预案的研究与管理，增强预案调用的及时性和高适应性，提高系统应对能力。
5.2.5.2 在保障方法研究和预案库管理现代化的前提下，逐步完善监测和信息反馈系统，形成一套规范、高效的信息反馈系统。
5.2.6 积极探讨深圳市疾控系统突发公共卫生事件应急预案库建立后不断完善创新的有效模式，为深圳市今后应对突发公共卫生事件提供有效的措施和方法。
5.2.7 加强国际、国内的交流与合作，紧密跟踪国内外卫生应急工作的发展动态，不断提升深圳市卫生应急的能力和水平。
【参考文献】
［1］刘铁民.突发公共事件应急预案编制与管理［J］.中国应急管理，2007，1（创刊号）：23.
［2］计雷,池宏，陈安,等.突发事件应急管理［M］.北京：高等教育出版社，2005, 118～119.
［3］吴江.公共危机管理能力［M］.北京:国家行政学院出版社, 2005,71～72.
［4］焦明丽，吴群红，郝艳华，等.卫生行政机构突发事件应急预案影响因素分析［J］. 《中国公共卫生》, 2007,23 (4).443～444.
作者单位：1.深圳市疾病预防控制中心，广东 深圳 518020； 2. 吉林中西医结合医院，吉林 吉林 132011; 3.吉林职工医科大学，吉林 吉林 132011； 4. 深圳市南山区医院，广东 深圳 518060.