疾病预防控制科学管理若干问题探讨

【关键词】  疾病预防控制科学管理

　　随着我国经济社会快速发展和卫生改革的不断深入，疾病预防控制工作越来越受到政府的重视和支持，为使疾病预防控制工作步入规范化、科学化、法制化轨道，2004年卫生部发布第40号令《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，2012年卫生部又制定了《疾病预防控制机构管理的若干规定(征求意见稿)》。本文从我国基本国情出发，结合本省实际及作者多年从事疾病预防控制工作实践，试对疾病预防控制科学管理若干问题进行探讨。

　　1转变观念，从经济社会发展高度来认识疾控工作的重要性

　　疾病尤其是传染病、慢性疾病是严重危害人类健康及生命安全，制约经济社会发展的全球性重大公共卫生问题。世界卫生组织将疾病发病率特别是可预防性疾病发病率作为衡量一个国家、一个地区社会文明程度的重要标志。我国是一个发展中的农业大国，80%人口在农村，由于复杂的生物因素、自然因素、社会因素的影响，广大群众深受多种疾病的严重危害，因病致贫、因病返贫成为影响我国经济社会发展的重要因素，因此不能从狭隘的角度去认识疾病防控问题，要从政治的高度来认识疾病防控问题。疾病防控是各级政府的重要职能，疾病预防控制机构是承担政府疾病预防控制职能的专业机构，疾病防控工作能否广泛深入开展，不仅需要广大疾控工作者的不懈努力，更需各级政府的高度重视、大力支持和全社会的广泛参与。卫生决策者必须转变观念，从政治和社会的高度来认识疾病预防控制工作的重要性，才能制定出切实可行的疾控科学管理策略。

　　2健全疾控组织体系，为疾控事业健康发展提供重要的组织保证

　　我国疾病预防控制机构伴随着卫生事业的发展而逐步建立健全，随着经济社会发展而不断完善。新中国成立后，在预防为主卫生工作方针指引下，县及以上医疗机构设立了预防保健科，专门从事本院的疾病预防和保健工作。20世纪50年代初期，我国借鉴前苏联管理模式，组建了省、市、县三级卫生防疫站，成为疾病预防控制和卫生监督、监测专门机构，并不断发展壮大。2003年突如其来的非典疫情在给我国人民健康及生命造成严重危害的同时，也促进了疾控事业的发展，党中央、国务院果断做出了加强疾病预防控制工作的英明决定，加大了疾病预防控制体系改革和建设力度，自上而下逐步建立健全了疾病预防控制机构，果断地将专门从事预防医学研究的中国预防医学科学院改制为科研、管理、培训于一体的中国疾病预防控制中心，使其体制和职能发生了重大转变，在省、市、县级卫生防疫站基础上分设组建了省、市、县三级疾病预防控制中心，建立健全了中央、省、市、县四级疾病预防控制机构，为疾病预防控制工作提供了重要的组织保证。

　　3求真务实，及时发现、科学认识、果断处理疾控事业发展过程中存在的问题和困难

　　我国疾病预防控制体制在改革中不断健全和完善，有力地促进了疾控事业健康发展，同时也存在着一些亟待解决的问题和困难，主要表现在以下几个方面。

　　3.1省级疾控机构设置不合理，卫生资源紧缺与浪费并存问题比较突出在疾控机构改革过程中，多数省级在组建疾病预防控制中心的同时，仍然保留了地方病防治所、结核病防治所、寄生虫病防治所、健康教育所等多个专业分支机构，在省级疾控中心很大一部分专业人员分布在各个专业分支机构，隶属疾控范畴的妇幼保健院队伍更为庞大。疾病预防控制中心疾控工作任务十分繁重，人力严重不足，而健康教育所、地方病防治所、结核病防治所、妇幼保健院工作比较单纯，人员相对较多，结核病防治所、妇幼保健院虽然为疾控机构，绝大多数专业人员从事医疗工作，只有极少数专业人员从事结核病防控和妇幼保健工作，淡化了疾控机构的专业职能，失去了组建专业疾控机构的意义，造成人力及卫生资源极大浪费，从而导致卫生资源紧缺与浪费并存的突出问题。

　　3.2疾控机构内部科室建制混乱疾控机构内部科室设置各有千秋，给疾控业务管理造成困难，出现职责不明、责任不清，相互推诿，工作任务难以落实。

　　3.3中国疾控中心职能尚未完全转变中国疾控中心作为我国最高疾控机构其前身为中国预防医学科学院，从单纯的科研转变为于科研、管理、培训为一体的疾控技术指导中心，其职能发生了很大变化，多年来其职能正在逐步转变，中国疾控中心是我国疾病防控政策决策机构，但由于缺乏广泛深入地调查研究，在疾控决策时存在一定的盲目性，甚至脱离实际，难以实施，达不到预期目的。

　　3.4疾控机构管理三权分离政策，制约着疾控事业全面、协调持续发展从中央到地方对疾控机构管理缺乏配套政策和客观、科学的管理策略，长期以来业务、人事、经费管理三权分离，疾控业务工作从中央到地方自上而下下达，而人事、经费则由地方政府及卫生行政部门管理，疾病预防控制工作受地方政府重视程度和当地经济状况影响和制约，在经济发达地区，地方财政对疾控工作支持力度大，能够保证疾病防控工作的开展，而在经济欠发达地区，尤其是贫困山区，地方财政无力支持疾控工作，使繁重的疾控工作任务与严重的人力、物力、财力不足形成强烈反差，严重影响疾控工作全面平衡开展和工作质量;市、县级疾控机构专业队伍与现阶段疾病预防控制工作不相适应，人员进入受管理体制和不当行政干预影响，急需要的疾控专业技术人员进不来，大批非专业人员占据着紧缺的人员编制，存在专业队伍不专，专业人员青黄不接，素质不高、知识老化、技术落后等突出问题。

　　3.5乡镇卫生院管理存在诸多突出问题乡镇卫生院是综合性卫生机构，承担着疾病防控、妇幼卫生、卫生监督等公共卫生及医疗与管理重任。从商洛市目前情况看，乡镇卫生院虽然成立了公共卫生办公室，但承担繁重疾控工作任务的专业人员多则3人，多数为1人。党中央、国务院为了加强农村卫生工作，有效解决农民看病难、看病贵的问题，对乡镇卫生院实行全额拨款和绩效工作制度，实行药品三统一和药品零差价制度，同时加大了基本公共卫生服务经费投入，政府的宗旨是为了加强公共卫生工作和有效解决农民看病难、看病贵问题，但由于缺乏配套管理制度，公共卫生工作不但没有加强，反而削弱，出现医生因无利润提成，工作积极性不高，本应能在乡镇卫生院诊治的疾病却要转诊到县区医疗机构，人为增加了农民的经济负担和精神负担，同时也增加了县区以上医院的压力，使县区医务人员的工作量也大大增加。乡镇卫生院本应该将主要人力、主要精力用在公共卫生工作上，却出现医务人员不愿从事公共卫生工作现象，将繁重的疾控工作任务压在1名或2名专干身上，使乡镇卫生院成为疾控工作的薄弱环节。

　　4加大改革力度，着力解决省市级疾控机构多元化及疾控机构内部科室设置混乱问题

　　4.1建立五级疾病预防控制中心为有效利用卫生资源，充分发挥疾控机构的专业职能，应对省级疾控机构进行整合，将省地方病防治所、结核病防治所、健康教育所、妇幼保健院等疾控专业分支机构并入疾病预防控制中心，将市级地方病防治所、健康教育所并入市级疾控中心，将结核病防治所、妇幼保健院、乡镇卫生院的临床业务分离，组建为独立的结核病专科医院、妇女儿童专科医院、乡镇医院;建立健全中央、省、市、县、乡(镇)五级疾病预防控制中心，将各单位人员、资源进行整合，精简行政后勤机构和编制，壮大专业队伍。

　　4.2规范各级疾控机构内部科室建制中国疾病预防控制中心设立流行病防制所、免疫规划所、结核病防制所、地方病防制所、医学动物防制所、寄生虫病防制所、性病艾滋病防制所、慢性病防制所、职业病防制所、妇幼保健所、健康教育所、卫生信息中心、卫生检验检测中心、卫生应急中心、技术质量控制中心、疾病控制培训中心、党委办公室、行政办公室、机关事务所等，各所及中心内可分设相关专业科室。省级疾病预防控制中心设立流行病科、结核病防制科、地方病防制科、慢性病防制科、寄生虫病防制科、性病艾滋病防制科、免疫规划科、医学动物防制科、综合卫生科、妇幼保健科、健康教育科、卫生信息科、卫生检验检测中心、预防性体检中心、卫生应急中心、疾病预防控制业务培训中心、党政办公室、综合业务管理办公室、财务及后勤保障科。设区市级疾病预防控制中心设立流行病科、免疫规划科、结核病防制科、地方病防制科、慢性病防制科、寄生虫病防制科、医学动物防制科、综合卫生科、性病艾滋病防制科、卫生信息科、妇幼保健科、健康教育科、卫生检验检测中心、预防性体检中心、卫生应急中心、党政办公室、综合业务管理办公室、财务及后勤保障科。县区级疾病预防控制中心设立流行病科、免疫规划科、重大疾病防制科(结核病、艾滋病)、地方病及慢性病防制科、妇幼保健科、健康教育科、综合卫生科、卫生检验检测科、预防性体检中心、卫生应急中心、综合办公室(行政、后勤、业务管理)。乡镇级疾病预防控制中心设立疾病控制组、卫生监测组、妇幼保健组、检验科、行政后勤组。

　　5强化人事管理，充分调动疾控人员积极性

　　推行人事、业务、经费三位一体管理模式，条块结合，人事、业务、经费实行垂直管理，各级疾控中心接受属地党政及卫生行政部门管理。各级疾控中心实行主任负责制，接受党组织监督，无行政级别，党政领导人选由上一级疾控中心任命或下派;严把人员准入关，新进人员必须由上一级疾控中心把关，禁止非专业人员进入专业技术岗位。专业人员实行聘任制，双向流动，动态管理，拟晋升中级及以上专业技术职称人员必须要有在下一级疾控中心连续工作1年以上经历，否则不能晋升职称;新进大专院校毕业生必须进行岗前培训和重点业务岗位轮岗实习，要在下一级疾控中心连续工作一年以上，否则不能转为正式职工，对下派专业人员实行严格考勤考核制度，下派专业人员要直接参与业务工作，并负责对下级疾控中心专业人员培训和业务指导;下级疾控中心专业人员定期轮流到上一级疾控中心相关科室工作接受培训;高、中、初级技术职称人员要承担相应的工作，负责对下一级技术职称人员的业务指导，上一级医师要对下一级医师工作负连带责任。各级疾控人员工资待遇由国家财政全额拨付，同级技术职称工资上下级机构统一标准;业务经费实行项目管理，工作任务与工作经费配套管理。

　　6加强调查研究，制定切实可行的疾病防控策略

　　实施绩效管理，规范工作程序，建立健全质量管理体系;建立健全信息网络，加强信息交流与沟通;广泛开展调查研究，制定切实可行的绩效考核办法和标准，是疾控工作科学管理的基础。疾控工作具有很强的政策性、法制性、社会性、群众性、科学性、专业性，必须依法规范管理。国家卫生行政部门及疾控部门在制定疾病防控管理策略时，必须坚持依法、依据、统筹、客观、可行原则，依据有关法律法规，应对各专业科室制定的管理办法、标准进行统筹安排，防止项目管理与有关法律法规不相适应，内部各专业之间考核标准相互矛盾，制定各专业评价考核标准要从疾控大局出发，各项工作统筹兼顾，不能顾此失彼，防止评价指标相互矛盾，如结核病专报系统与大疫情报告在病例分类和报告时限、管理程序等方面的矛盾;传染病预防控制的目的是降低发病率，最终实现消灭传染病目标，而传染病疫情报告管理部门则要求提高传染病报告率。从商洛市近年来传染病发病情况看，经过多年大力综合防治，传染病发病逐年下降，不少乡镇卫生院一年内可能发生几例传染病甚至无传染病发生。2011年中国疾控中心在制定传染病报告质量评价考核标准时，增加了医疗单位传染病网络直报率，要求所有医疗单位包括乡镇卫生院每月传染病网络报告率达100%，否则将影响传染病报告质量，对此陕西省疾控中心在全省范围内对所有乡镇卫生院2010年全年及2011年1—4月份传染病报告情况进行了调查研究，调查结果显示，全省传染病网络运行正常的乡镇卫生院占97.91%，2010年传染病漏报率为0.81%，2011年1—4月份传染病漏报率为0.95%，说明漏报或无法上网络报告传染病不是影响乡镇卫生院网络报告率的主要原因。如果一味将网络报告率作为评价传染病报告质量的指标，势必迫使一些卫生院不得不虚构传染病病例，传染病疫情信息准确性将大大减弱，对传染病疫情分析、研判也就失去了意义，会对传染病防治决策造成影响。因此各级疾病防控部门必须开展广泛深入调查研究，加强督导检查，不断改进、完善绩效考核方案及评价指标，实现科学管理。 综上所述，笔者从我国基本国情出发，结合商洛市疾控工作实际，试对疾病预防控制管理中几个突出问题进行探讨，为卫生部制定和完善《疾病预防控制机构管理的若干规定》提供参考。