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首页医源资料库在线期刊中华医学实践杂志2008年第7卷第1期

基层公共卫生服务工作探讨

来源:《中华医学实践杂志》
摘要:【关键词】基层公共卫生雨花台区地处南京主城西南,长江之滨,总面积134。6平方公里,下辖7个街道、1个经济开发区,共有52个社区、12个行政村,总人口31。卫生事业关乎社会的发展,公共卫生作为服务大众的事业,不仅关系着人的医疗和健康权益的实现,也深刻影响着经济社会和人的全面发展。近年来,我区在完善基本......

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【关键词】  基层公共卫生


    雨花台区地处南京主城西南,长江之滨,总面积134.6平方公里,下辖7个街道、1个经济开发区,共有52个社区、12个行政村,总人口31.3万人,其中农业人口3.5万人。

    卫生事业关乎社会的发展,公共卫生作为服务大众的事业,不仅关系着人的医疗和健康权益的实现,也深刻影响着经济社会和人的全面发展。近年来,我区在完善基本医疗服务体系的同时,突出政府主导,从资源整合、结构调整入手,以改革体制、创新机制为手段,把公共卫生体系建设作为“建立覆盖城乡的基本卫生保健制度”的突破口,将公共卫生与社区卫生、农村卫生有机结合,初步建立符合区情、覆盖城乡、功能完善、职责明确、反应灵敏、运转协调的基层公共卫生服务体系。1  具体做法

    1.1  坚持政府主导,改革公共卫生管理体制  我区始终把公共卫生体系建设作为造福人民健康的实事来办,纳入经济社会发展的总体规划。区政府成立公共卫生管理委员会,定期研究全区公共卫生改革与发展的重大问题,制定政策和措施,各街道相应成立公共卫生领导小组,各社区(村)落实专人负责公共卫生日常管理。区公共卫生管理委员会下设办公室,负责制订公共卫生发展规划、建设标准、管理规范,组织区属公共卫生机构开展业务考核和人员培训,调动各方面资源、有效应对突发公共卫生事件。同时,区委、区政府将公共卫生体系建设纳入领导任期目标和干部政绩考核,与各街道签订工作目标责任书,一级抓一级,层层抓落实。

    1.2  整合卫生资源,优化公共卫生网络体系

    1.2.1  提升优质资源,汇聚区级技术中心  无偿出让原区政府土地,投入大量资金易地新建12000平方米的新雨花医院,整体并入市第一医院成为其南院,使我区有了较高水平的突发事件医疗救治中心。完成区疾病预防控制中心的用房改造,同时还易地改造了区卫生监督所。按照省级甲等妇幼保健所标准,完成3200平方米的新妇幼保健所建设,形成全区妇幼保健中心和计划生育技术指导中心。新建了区突发公共卫生事件应急中心,“战时”作为区公共卫生应急指挥中心、处置中心,“平时”承担区公卫办、疫情预警中心、卫生信息中心、技术培训中心、公卫事件受理中心、突发公卫事件物资储备中心等“一办五中心”职能。

    1.2.2  调整闲置资源,构建基层公卫枢纽  全区所有医疗机构全部转型为具有公共卫生职能的社区卫生服务组织。新建4600平方米的铁心桥社区卫生服务中心, 5000平方米的西善桥社区卫生服务中心主体工程已经竣工,9600平方米的板桥社区卫生服务中心正在规划论证。区中医院转型为宁南社区卫生服务中心,完成3000平方米门诊综合楼扩建和3300平方米病房楼改建,使其成为惠民医院。区妇幼保健所成为雨花新村社区卫生服务中心。整合上海梅山医院卫生资源,其分院转型为梅山社区卫生服务中心,并下设2个社区卫生服务站。中牧集团小行医院改建为赛虹桥社区卫生服务中心。玻纤院卫生所改建为安德里社区卫生服务站。

    1.2.3  优化人力资源,实现盖边沉底  在社区建立三支队伍:第一支是片区健康管理责任医生队伍,按照服务人口2000人的标准,将全区划分为86个片区,每个片区配备1~2名健康管理责任医生,承担“健康片警”的任务,通过开办社区健康学堂、义诊、发放《健康管理报》、上门服务等形式,密切与片区居民的联系;第二支是公共卫生信息员队伍,选聘64名社区(村)行政工作人员作为公共卫生信息员,加上原有的38名乡村医生,协助落实各项公共卫生任务;第三支是卫生监督检查员队伍,由各街道聘用,2名左右卫生监督检查员,协助卫生监督执法,夯实公共卫生网底。

    1.3  组建公共卫生分中心,创新基层公共卫生工作模式  2005年,按照整分合原理,我区先后在街道组建4个公共卫生分中心,将疾病防控、卫生监督、妇幼保健、社区卫生各个单体整合为一个整体,在整体的规划上明确分工,在分工的基础上实施有效的综合,积极探索公共卫生机构与社区卫生机构的合作机制。公共卫生分中心覆盖1~3个街道、其辖区人口在7~8万人,承载和落实公共卫生任务,构建起公共卫生安全网。

    1.3.1  重心下移,关口前移  区级公共卫生机构彻底转变工作模式,工作重心从“浮在上面”统计数据变成“沉到下面”收集一手资料,真正把疾病防控、卫生保健和执法监督开展到一线,做到眼睛向下、关口前移。

    1.3.2  错层下沉,纵向合作  街道公共卫生分中心人员按照1~1.5人/万人配备。每个公共卫生分中心分别由区疾控中心、卫生监督所、妇幼保健所派出2名专业骨干人员,与社区卫生服务中心预防保健人员共同组成服务团队,其专业技术结构包括公共卫生医师、全科医师、社区护士。同时,派出社区卫生服务中心专业人员下沉到基层站点承担预防保健任务,开展网格化的健康管理工作。有计划地组织街道社区卫生服务中心人员到区级公共卫生机构进修,促进技术人员双向交流。

    1.3.3  横向融合,功能叠加  公共卫生分中心设置了疫情监控、监督执法、妇女保健、儿童保健、从业人员体检、免费婚检、预防接种、健康管理等8个科室,职能从单纯的预防保健扩大到承担辖区内的突发公共卫生事件应急处置、疾病预防控制、卫生执法监督、妇女儿童保健、居民健康管理等5个方面,实现了功能的叠加与放大。

    1.3.4  运行高效,水平提升  公共卫生分中心工作纳入社区卫生服务中心,统一布置、统一检查、统一考核。由区公卫办在区级公共卫生机构公开竞岗选聘年富力强、专业能力突出的同志,担任社区卫生服务中心公共卫生助理,协助开展分中心工作。公共卫生分中心行政管理由街道社区卫生服务中心负责,人、财、物接受社区卫生服务中心统一调配;业务上接受区公卫办技术指导和管理,并与区级公共卫生机构实行专线对接,做到信息“零距离”交流。人员管理按照谁聘用、谁使用、谁主管的原则,下沉至各分公共卫生分中心的区公共卫生单位人员原有编制、身份、待遇不变,街道和社区卫生服务中心负责其他人员的工资福利。同时,进行制度设计,制订了公卫助理工作职责、公卫信息员职责、区疾病预防控制技术指导组工作职责等10项职责,公卫办联席会议制度、公卫助理定期述职制度等8项制度,做到凡岗位必有职责、凡工作必有制度,以制度为保证,使公共卫生分中心做到高效运转。

    1.4  实施项目管理,加大公共卫生投入  区委、区政府牢固树立“健康投资是生产性投资”的观念,坚持投资于人民健康,着力体现公共财政作用。

    1.4.1  政府提供  近年来,区、街两级无偿提供房屋近35000平方米,用于建设区级公共卫生机构和街道社区卫生服务机构;投入近1亿元进行基本建设和设备改造,配齐了业务车辆。卫生经费以每年20%的幅度增长,尤其向新型农村合作医疗倾斜,使我区农民人均筹资额和补偿标准稳步增长,同时将合作医疗逐步覆盖到无医保的城镇五类人群。

    1.4.2  政府购买  对全区公共卫生任务进行全面梳理,编制8个方面、20大项、72子项的街道公共卫生任务图,保证并按标准落实公共卫生任务经费,根据公共卫生服务的数量指标、质量指标完成情况以及社区居民对公共卫生的满意度,实行绩效考核后发放。对各社区卫生服务机构按照10元/人的标准给予公共卫生服务补助,另外10元/人的项目补助资金则按照年终考核结果兑现。

    1.5  加强能力建设,为公共卫生网络强精壮骨

    1.5.1  构建纵横贯通、立体交叉的公共卫生信息交流平台  充分利用现代网络技术,将先期开发的社区卫生、卫生监督、疾病防控、妇幼保健、合作医疗、医院管理系统“六网合一”,搭建雨花卫生网平台,对上承接市卫生局信息系统,对下向所有社区卫生机构延伸,并开通视频会议系统,配备现场流动视频设备,既可确保突发事件及时报告、及时处置,又可组织开展远程教育和就地培训。自主开发了社区健康管理系统、症状监测系统、应急指挥系统、物资管理系统、视频会议系统等卫生应急五大系统以及应急处置短信平台、GPRS卫星定位地图,实现实时监控。启用“全民健康一卡通”,将户籍、生命、健康、费用、就诊等信息汇聚一卡,让群众有了“健康身份证”。

    1.5.2  建立内引外联、兼收并蓄的服务能力提升机制  在编制紧张的情况下,对优秀公共卫生人才的引进给予特殊政策,公开招聘公共卫生专业研究生、本科生15名。联合高校和市级医疗卫生机构开展公共卫生实践活动,与省职工医科大学共同开展居民健康调查并制定慢病干预计划,与南京医科大学共同建立公共卫生教学基地,与澳门大学联合开展人体健康信息辩证分析,与市糖尿病防治中心合作开展社区糖尿病综合防治,市妇幼保健院、市胸科医院也将我区作为社区卫生工作基地,使“名院”、“名科”、“名医”的技术服务延伸到基层。

    1.5.2.1  贴近了基层  改革后,区级公共卫生机构工作地点从办公楼内移到了社区基层,工作方法从坐在屋里电话指挥转为靠前指导、参与工作,解决了“管得到的看不到、看得到的管不到”的问题。卫生监督检查频次增加两倍,疫情监测、网络直报效率和准确性大大提高,及时消除了卫生安全隐患,全区未发生1例重大食物中毒事件,未发生1起甲、乙类传染病爆发流行。在今年的国家卫生城市复查迎查工作中,形成“三纵八横”的全方位工作格局,即:“三纵”—卫生、工商、市容三个职能部门从“条条”上加强监督;“八横”—8个街道(开发区)从“块块”上强化管理,并以4个公共卫生分中心所辖范围为标准,形成4大整治片区,以公共卫生分中心为基点,将街道联络员、卫生监督员、卫生检查员、社区信息员和公卫分中心人员5支队伍共121人,有机地整合为17个责任团块,细分为64个网格,确保岗位有人员、工作有时间、人员有精力。同时,以公共卫生分中心为枢纽,监督、疾控、妇保等下沉人员充实到社区,将“五小”行业监督、指导、处罚和整治放在第一线,做到了铺天盖地、立体交叉、盖边沉底、不留盲区,形成“五小”行业综合整治新体系,闯出了一条变过去少数人行动为现在多数人参与、变单一专业执法为社会综合整治的新路子。

    1.5.2.2  贴近了群众  便民、利民的作用凸显,群众在当地即可享受到有关服务。如从业人员体检、卫生许可证办理等服务,相关手续时间平均缩短4~5天;实施免费婚检,并减少婚检对象的往返奔波,婚检率从3.11%跃升到73.4%。群众对基层公共卫生服务和机构满意率均达到90%以上。今年7月,南京市出现了特大暴雨天气,我区部分地区出现积水,一些居民家中受淹。全区4个公共卫生分中心全部进入战备状态,组织应急小分队,在紧急情况下第一时间赶赴现场。公共卫生分中心内疾控、监督、妇幼、医疗4支队伍密切配合、高效运转,扎实开展血吸虫病防治工作,对全区接触疫水人员逐一进行登记并按期开展预防服药,及时向抢险、巡堤人员发放防护药膏;做到“水退到哪里,消杀工作就做到哪里”,完成消杀面积30余万平方米;并加强饮用水管理和食品卫生安全管理。同时,组织指导群众开展群防群控、自救互救,与街道、社区干部、公共卫生信息员、居民楼栋长等一道,挨家挨户发放卫生防病宣传材料;健康管理责任医生和公共卫生信息员在走家串户的同时,做好疫情监测工作,对发现接触疫水、不洁食品、饮用水污染等情况立即报告,使各项防病工作落到实处。

    1.5.2.3  贴近了健康  健康理念深入人心,基本做到“人人知医生、人人知血压、人人建立健康档案、人人关心健康知识、人人培养健康行为、人人参与体育锻炼”。对全区群众进行健康基线调查并建立健康档案,现健康档案建档率已达95.64%,居民健康知识知晓率达90%,健康行为形成率达80%。各类健康指标明显进步,2006年传染病发病率同比下降13.8%,孕产妇死亡率为0,5岁以下儿童死亡率下降到4.98‰。2  体会

    我区公共卫生体系建设大步前进,也带动了卫生事业的整体进步,初步建立以公共财政为主要筹资渠道,以适宜技术和基本药物为重要手段,以覆盖城乡、人人公平享有为工作核心,具有雨花特色的基本卫生保健制度。对此,笔者的体会如下。

    2.1  政府主导是公共卫生体系建设的前提条件  卫生领域特别是公共卫生涉及政府各个层面。落实各项公共卫生任务,首先要明确公共卫生领域的事权,包括政府应承担的公共卫生职能,政府以及各部门、各街道的公共卫生责任,突出区、街两级政府的主导作用;其次要明确公共卫生领域的财权,保证公共财政投入,充分吸纳社会资源,形成一个政府调控有力、社会广泛参与、应急能力强大的公共卫生管理架构。

    2.2  机制创新是公共卫生体系建设的必由之路  近年来,我区卫生事业快速发展,先后荣获省农村初保先进区、省社区卫生服务先进区等称号。但同时也看到,我区居民健康指标提高不明显,有的甚至低于全市平均水平。发展医疗卫生事业,扩大服务供给能力仅仅是第一步,保障人人公平享有、提高全民健康水平才是卫生事业发展的最终目标。对照这一目标,我们发现,卫生工作各分支之间如果缺乏有效的整合,就会造成基层卫生资源七零八落,综合实力、整体效益难以发挥。过去我区农村卫生、社区卫生、公共卫生各行其道,三者之间的交叉地带、边缘地带出现了工作盲区,社区卫生因缺乏公共卫生的参与而显得“六位一体”功能发挥不够,公共卫生因缺乏社区卫生的基础而显得网底不牢,农村卫生因缺乏社区卫生和公共卫生的支撑而显得水平不高。改变这种状况,必须建立一种合作机制,对卫生资源结构进行战略性调整。笔者认为,要处理好以下五个关系:(1)处理好区级公共卫生机构与社区卫生服务机构之间的关系,明确职责分工,把适合社区开展的公共卫生服务项目调整到社区,并有计划地组织社区卫生服务人员到预防保健机构进修学习,使之上下呼应;(2)处理好医院内正常门诊与责任医生进社区(村)入户的关系,使之内外融合,实行“不间断健康管理”,实现健康产品的有效供给;(3)处理好公共卫生分中心团队服务与责任医生个体服务的关系,不断提高基层公共卫生工作人员素质,形成强大的综合服务效益;(4)处理好社区责任医生与社区公共卫生信息员之间的关系,夯实网底,不留死角,使卫生防病、基本医疗服务真正走到基层、走到群众中间;(5)处理好区级公共卫生机构之间的关系,使之互为补充、资源共享、均衡发展,做到便民、利民、惠民。

    2.3  人民满意是公共卫生体系建设的唯一标准  加强公共卫生体系建设,目的在于最大限度地维护和增进广大人民群众的健康。我们认为,重点要解决好四个问题:(1)“一长一短”的问题。加强预防保健,从源头上控制疾病,是最经济、最有效的卫生投资。做到医防结合、预防为主,避免“社区卫生”成为“社区医疗”,防止临床医疗“长腿更长”、公共卫生“短腿更短”。(2)“一重一轻”的问题。切实扭转过去重区级龙头单位建设、轻基层单位发展的状况,充实基层医疗卫生机构技术力量,增强其服务供给能力,让人人能够得到无差别的基本卫生保健服务,从而体现社会公平。(3)“一浮一沉”的问题。在发展定位上,防止社区组织向大医院发展、基层防保机构向市级规模攀升的现象。做到眼睛向下,沉入社区,为全体居民提供全科型、复合式、六位一体化的服务,使群众少生大病、不得重病,防病于未然。(4)“一虚一实”的问题。社区卫生与公共卫生血肉相连、唇齿相依。只有两者的有机结合,才能真正做到“未病先防、既病防变、病后防复”,杜绝公共卫生“有事无人做”、社区卫生“有人无事做”的现象,把公共卫生和基本医疗服务做实。3  建议

    3.1  继续坚持政府主导,各部门参与的机制  只有政府坚持“以人为本”、“为人民服务”的管理理念,坚持以构建和谐社会为发展目标,坚持把公共卫生事业纳入经济社会发展的总体规划,才能从根本上给此项事业发展以原动力。同时,要求各部门参与,才能为其“铺路修桥”,保障其健康发展。

    3.2  加大资金投入与宣传力度  公共卫生发展的性质决定了其经费保障的形式必须是以政府买单为主,加大投入是现阶段基层公共卫生事业发展的必经之路。另外,各相关部门和单位要加大宣传力度,一方面是对职能部门的宣传,提高其重视程度,另一方面是对服务人群的宣传,提高其参与热情。4  结束语

    2006年10月25日国家卫生部高强部长视察我区,对我区的基层公共卫生事业给予高度肯定,同时,国家卫生部疾控局、省卫生厅等领导来我区视察时都给予了高度评价。当然,这些都能说明我区的基层公共卫生在某些方面先行了一步,还需要进一步抓住机遇、夯实基础、开拓创新,把我区打造成健康现行的先进区。


作者单位:210012 江苏南京,南京市雨花台区疾病预防控制中心

作者: 李斌 2008-6-30
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