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【摘要】 本研究基于上海市卢湾区卫生监督部门在无证行医案件调查取证的案例与经验，提出“卫监+公安”调查取证新模式，介绍了该模式的含义、法律依据以及实践功效，探讨该模式在无证行医案件调查取证工作中的创新和不足。
【关键词】 无证行医;调查取证;模式
【Abstract】 Based on administrative penalty cases and experiences of Luwan Health Inspection Institution in Shanghai, this empirical research put forward a new investigation model of medical practice without legal permission, moreover introduced the new model concept, legislation background and practical effectiveness, and analysed the innovations and disadvantages of this model.
【Key words】 medical practice without legal permission; investigation; model
无证行医行为是破坏医疗市场秩序，危害人民群众身体健康的违法行为。一直以来，我国人民政府对此类违法活动予以严厉打击的态势。2005—2007年卫生部等七部委联合开展打击非法行医专项行动;2008年上海市政府也将打击无证行医作为承诺市民的“十大实事项目”之一;上海市卢湾区亦成立了由卫生局牵头，工商、公安、城管等十多个单位参与的打击无证行医专项工作小组，坚决打击无证行医活动。
自2005年专项整治工作开展以来，卢湾区打击无证行医取得显著的成效。四年来区内取缔无证行医62处，没收药品52箱、医疗器械335件，基本杜绝区内无证行医聚集现象。
由于无证行医经营成本低又易于流窜，实践过程中，往往发生无证行医窝点被取缔后，无证行医者屡教不改继续行医;抑或现场监督检查后，当事人逃逸，卫生行政部门无法进一步开展调查取证。
根据上述的问题和难点，上海市卢湾区卫生局卫生监督所根据四年来打击无证行医专项工作的经验，对无证行医案件的调查取证进行了新的尝试和探索。
1 案例介绍
2008年6月25日卢湾区卫生局接到举报反映区内一处无证口腔诊所擅自经营。当日卢湾区卫生局卫生监督所卫生监督员与2名公安干警赶至举报场所。现场监督检查发现，该场所处于待诊状态，室内设有牙椅、牙模、打磨机等口腔相关医疗设备，内墙粘贴有镶牙等医疗服务的宣传海报。当场查见从业人员1名，正在制作牙模。监督员当场制作现场检查笔录、对部分医疗设备进行证据先行保存，并对现场状况拍照和摄影记录。
该场所从业人员因当场无法出示有效身份证明，被公安干警带回公安机关以确认身份。期间，卫生监督员为该从业人员制作了询问笔录，当事人对擅自开展镶牙等诊疗行为供认不讳，并承认收取过相关诊疗费用，但当事人表示未曾开具任何收费凭证。经查实，该名从业人员未取得医师资格证书。
经行政处罚一般程序，当日无证行医者签收了上海市卢湾区卫生局对其的行政处罚决定告知书，且当事人放弃陈述与申辩。2008年6月30日卢湾区卫生局对该案件作出行政处罚决定，罚款1000元整、没收违法所得600元及没收相关医疗设备。
2008年7月10日的复查中发现，该无证行医场所已关闭，2008年7月29日无证行医者缴纳了行政处罚款项。
2 “卫监+公安”调查取证模式的含义
上述案件的调查取证过程中，上海市卢湾区卫生局卫生监督所采取了与公安部门联合调查取证的工作模式。两个执法部门同时开展对无证行医现场的监督检查，排查无证行医行为，确立违法事实。其中，卫生监督部门负责医疗行为的调查，现场制作检查笔录、询问笔录，并对相关物品作证据保存;公安部门则负责当事人的身份确认、检查现场秩序的维护，防范暴力抗法行为。
“卫监+公安”的模式形成于早期取缔无证行医时的联合执法行动。2005年卫生部等七部委印发《打击非法行医专项行动方案》以来，对于无证行医的整治工作往往采取多部门联合执法的形式，即由卫生部门牵头，联合公安、工商、城管、药监、房地等部门对涉嫌无证行医的窝点进行监督检查，如发现无证行医行为则对该窝点予以行政强制取缔。但这类“一哄而上”的取缔方式，很容易出现参与者之间越权办事，造成“权大于法”的情况，而“权大于法”是有损于行政执法的公正性的。
新的调查取证模式精简了原先联合执法的冗余队伍，是现行法律框架下的一种行政执法策略，整合了卫生行政部门、公安部门的法定职权，将双方调查取证的职权优势相结合，以无证行医违法行为的调查为目标，强调对无证行医的立案处罚，而不是“一哄而上”式的取缔。将无证行医的“取缔”建立于“行政处罚”的基础上，加大打击无证行医的力度，一旦发现二次因无证行医受到行政处罚后再次无证行医的立即移送司法部门。
3 新模式的法律依据
“卫监+公安”的调查取证模式作为一种行政执法的策略表现，其遵照的原则仍旧是“依法行政”。根据这一模式，无证行医违法行为的调查需要公安、卫生行政部门合力完成，但两个部门合作时的具体职责则要依据“行政职权法定”原则。
(1)卫生监督部门：卫生监督部门有权对无证行医者行使国家惩罚权。卫生监督部门作为卫生行政部门执法的委托机构，代理卫生行政机关行使执法权。依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定“未经批准擅自开办医疗机构或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得并处十万元以下的罚款……”，以及《医疗机构管理条例》第四十四条“违反本条例地二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动……”，卫生行政部门有权对涉嫌无证行医行为予以立案调查。经查实无证行医行为的，卫生行政部门应当予以取缔、责令改正以及相应的行政处罚。
(2)公安部门：公安部门有权对涉嫌非法行医罪(《刑法》第336条)的个人启动刑事侦查程序。但在无证行医的调查取证模式中，公安部门主要功能为确认无证行医人员的身份，以及对其是否涉嫌非法行医罪予以盘问。这一行政调查权的依据是根据《中华人民共和国人民警察法》第九条第一款的规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查;经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经公安机关批准，对其继续盘问……;(二)有现场作案嫌疑的;(三)有作案嫌疑身份不明的……”。此外，卫生行政部门现场执法过程中，一旦遇到暴力抗法现象，公安部门亦可根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条的规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……;(二)阻碍国家机关工作人员依法执行职务的……”，保障调查取证工作顺利开展。
4 新模式的实践经验与思考
4.1 新模式的实践功效 无证行医取证调查新工作机制的启用，卢湾区无证行医的整治成效明显提升，无证行医的立案处罚率明显提升。2008年1月—9月卢湾区卫生局开始着手尝试“卫监+公安”的调查模式后，期间与公安部门调查涉嫌无证行医窝点13处，立案处罚10起，罚没金额61660元。立案率达77%，相比2007年全年我区无证行医立案处罚3起、罚没金额3200元，2008年在无证行医的立案率、处罚力度上均有明显提升。
新模式能够迅速产生显著成效，主要体现在以下几个问题的处理上。(1)违法主体的确认：公安部门的介入使得违法主体的确认得到了显著改善，有效防范无证行医个人有意隐瞒个人身份的行为(《中华人民共和国人民警察法》第九条)。(2)应对“拒签”的现象：公安部门的联合参与可以作为对无证行医者不配合执法调查的见证。实践中，部分无证行医者试图抵制卫生行政部门的执法，拒绝配合执法人员的调查，对检查笔录、询问笔录、谈话通知等执法文书一律拒签。现场公安部门在卫生行政执法文书上确认当事人的拒签，维护行政执法程序的合法和有效。(3)防范“暴力抗法”的可能：新模式也可以防范无证行医者采取暴力行为抵制行政执法。一般而言，卫生行政部门在执法过程中，遇到“暴力抗法”，往往采取报警的方式自救。新模式中公安部门的主动参与，在执法过程中可以起到事先震慑的效果，
4.2 新模式存在的问题 “卫监+公安”模式作为一种法律策略的创新，解决了无证行医案件调查取证过程中遇到的部分常见问题，但依然存在诸多不足。(1)组织结构存在缺陷：新模式中缺失行政领导机制。公安、卫生行政机关为同级职能部门，卫生行政部门牵头整个无证行医调查工作，却没有领导整个调查团队的职权。这种组织结构上的缺失，导致了该模式在绩效考核、责任追究以及组织激励上的空白，同时也使得该模式在处理应急事件时捉襟见肘。(2)新模式适用案件情形单一：“卫监+公安”模式仅适用于个人的无证行医行为的调查，难以适应法人行为的无证行医案件。新模式的形成是基于对以往联合执法模式的精简，但这样做同样限制了联合执法的功能，对于法人行为的无证行医，主体的确认则又需要工商等部门的协作。
综上所述，“卫监+公安”的调查取证模式是现行法律框架下，针对个人无证行医行为的一种暂行策略，公安、卫生行政执法机构通过法定职权的合力优化了以往的取证效率，但如何调整模式存在的问题和完善无证行医调查取证机制，仍需要不断地探索和实践。