部分国家突发公共卫生事件应急模式分析

【摘要】  本文通过对美国、俄罗斯、日本三个国家突发公共卫生事件应急模式的分析，阐明了虽然三个国家社会经济发展水平和应急体系建设的历史背景不同，应急体系的运行模式也各具特点，但面对突发公共卫生事件带来的巨大挑战，三国政府均是将法制化的应对计划、高效的核心协调机构和全面的应对网络等多方面有机结合起来，实现整个社会资源协同运作，从而达到有效应对突发公共卫生事件的目的。

【关键词】  突发公共卫生事件；应急模式；军民协调

    2003年SARS以及之后发生的禽流感疫情，给我国的公共卫生体系带来了前所未有的挑战，如何提高公共卫生体系应对突发事件的能力成为一个亟待解决的问题。从国际上来看，美国是联邦制国家，经济发展水平高；俄罗斯也实行联邦制，但很多方面还沿袭着前苏联的模式；日本实行地方自治制度，是亚洲灾害频发国家，他们都建立了各具特点的公共卫生应急体系，对其结构和运行模式进行分析，总结规律，阐明共同特点，对于我国卫生应急体系建设具有一定参考价值。

    1 部分国家突发公共卫生事件应急模式分析

    1.1 美国 美国将突发事件应对纳入了法制化管理，1992年发布了《美国联邦反应计划》［1］，并在1994年进行了修订。该计划明确突发事件发生后，在应对工作超出了州和地方政府反应能力的情况下，联邦政府怎样依据有关法律及其修正案实施支援，包括应急处置中的政策、运作纲要、应对和恢复行动等。《美国联邦反应计划》对包括卫生和人类服务部、红十字会、农业部、国防部、退伍军人服务部、联邦紧急事务管理署在内的27个联邦部门和机构在突发事件应对中的职责分工、实施原则、反应行动等进行了规范，它是突发事件发生后整个联邦政府运作的执行纲要［2］。

    虽然美国政府从立法角度形成了制度性的总体设计，但有关法律的贯彻实施还要依托具体的部门和机构。美国设置了专门的机构，统一协调社会整体资源来应对突发事件。在美国应急管理中发挥重要作用的政府部门是联邦紧急事务管理署，它是应急管理的核心协调决策机构。该部门集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个整合军队、警察、消防、医疗、民间救灾组织等多部门的一体化指挥协调系统［3］。

    依托一体化的应急指挥协调系统，在公共卫生方面，美国建立了一套卫生应急网络。纵向包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统和地方/城市医疗应急系统三级子系统。在联邦层面，疾病预防控制中心是系统的协调中心，它是国家卫生和人类服务部的一个部门。该中心管理着大量的应急储备物资，可以在发生灾害后12 h内运到灾害发生地。在州和地区层面，美国建立了地区/州医院应急准备系统，该系统在全国实行分区管理，共设10个区，区内以州为单位实现联动，主要通过提高医院、门诊中心和其他卫生保健部门的应急能力来提高区域应对能力，该系统除了州和地方卫生部门外，还包括州级应急管理机构、退伍军人卫生保健部门和军方医院等部门。城市医疗应急系统是地方水平应对系统，通过地方的消防部门、自然灾害处理部门、医院、公共卫生机构和其他“第一现场应对人员”之间的协作与互动，确保城市在突发公共卫生事件发生的最初48 h内有效应对，从而使得城市在全国应急资源被动员起来之前能以自身力量控制危机事态。在保障方面，应急所需资源将尽可能在低一级政府筹措，如果其需要超过了实际能力，可逐级向上递交援助请求，卫生与人类服务部负责提供联邦层面的援助行动，以补充州和地方资源的不足［4］。

    此外，美国还十分重视军队在卫生应急中的作用，于20世纪80年代初期建立了联邦灾害医学系统。一方面将军队的卫勤力量作为卫生应急的骨干力量，另一方面将联邦灾害医学系统作为战争时期第二级卫勤保障支援系统，使该系统不论在国内发生突发公共卫生事件或对外发生战争时都能够最大限度地利用国内卫生资源。该系统经过多年的发展，已经形成了一个基本完善的军民协调卫生应急体系［5］。

    美国还十分注重民间社区层次的应急参与，这在地方水平应对系统中表现很突出。通过各种措施吸纳民间组织参与应急处置，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作；整合民间资源成立民间赈灾联盟；动员民间宗教系统，调查民间需求，建立物资发放渠道等。

    美国还建立了突发事件信息管理制度。美国多项法律都对信息的传达和公布做出了明确规定。突发事件发生后，美国政府按照相应的信息制度将突发事件信息分级，并配合相应的处理措施，部分信息要在联邦政府公报上公布，部分信息要在政府部门间共享和传递，部分信息则要依特别权力才能查阅［5］。

    1.2 俄罗斯 俄罗斯在立法上基本沿袭前苏联的模式，虽然说国体性质发生了改变，但是苏联时代的法律传统在俄罗斯得到了延续。由于很多涉及应急的法律长时间得不到更新，总统不得不使用前苏联的《紧急状态法》签发紧急状态令。为了改变这种被动局面，俄罗斯于2001年颁布实施了《俄罗斯联邦紧急状态法》，该法于2003年进行了修改。它是一部统一的紧急状态法，取代了前苏联的《紧急状态法》，克服了原有法律的弊端。以这部法律为框架，结合俄罗斯联邦层面的《联邦公民流行病防疫法》、《公民卫生和流行病福利条例》、《俄罗斯联邦反恐怖活动法》等，构成了卫生应急领域的法律体系，从而使俄罗斯突发公共卫生事件应急管理步入了法制化的轨道。

    前苏联解体后，为了有效应对各类突发事件，俄罗斯政府组建了紧急事务部，该部门是俄罗斯五大权力机构之一，经联邦总理同意，可以请内政部、卫生部、国防部、内卫部等部门给予协助。该部门不仅是一个行政管理机构，更是一个拥有航空、工程、通讯、交通、核、生物和化学等各种应急设施和专业应急处置队伍的行动机构。

    在卫生应急方面，俄罗斯联邦卫生流行病防疫局和俄罗斯联邦卫生防疫委员会是最主要的两个机构。卫生防疫委员会是应对传染病流行和中毒等突发公共卫生事件的协调机构，在联邦宪法法律框架内行使权力。委员会行政事务的执行机构是卫生部，俄罗斯各联邦主体和地方政府也设有相应的委员会。流行病防疫局隶属俄罗斯卫生部，其职能是联合政府不同部门预防、控制流行病的发生和蔓延。一旦发现某种疾病爆发流行，该部门首先将对流行病的传播状况做出评估，通过新闻媒体向公众介绍疾病的传播情况、传播途径和预防建议，并紧急制定相应的防疫计划和具体措施。

    此外，俄罗斯在前苏联时期还建立了全国统一军民一体化特种医学应急系统。1990年，前苏联部长会议通过了关于《建立全国应对特殊情况紧急医疗救护部门》的决定，由此开始组建全国性特种医学应急系统。前苏联卫生部和国防部是该系统的组织协调机构，系统还包括全国多个紧急救援中心和专业医疗队伍。前苏军卫勤部门是其中的重要组成部分，全军当时在莫斯科、列宁格勒、基辅等地区分别建立了救灾专科医疗队，每个医疗队实际上是一所野战机动医院，随时可以开赴灾区开展救援工作。为进一步完善该系统，前苏联曾在第十三个五年计划中制定了军民一体化的灾害医学综合性规划，对应急状况下军民协调医疗救护的组织原则和具体实施步骤做出了规定，当时各军区和舰队还拟定了计划，初步形成了军民一体化应急指挥决策系统［6］。

    俄罗斯十分注重突发事件应对过程中与媒体的沟通，多部法律都涉及到媒体在紧急状态期间的作用。如紧急状态令的发布、紧急状态期间政府的各项应急措施都要通过广播电视等传媒渠道向社会及时公布。此外《紧急状态法》还对新闻媒体的权利进行了限制，规范其行为，保障媒体积极作用的发挥。

    1.3 日本 从20世纪90年代开始，日本在原来的防灾管理体系上建立了综合性应急管理体系，突发公共卫生事件应急体系是整个防灾体系的重要组成部分。日本通过修订《大地震对策特别措施法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》、《自卫队法》等一系列相关法律，从立法角度对应急事务形成了制度性的总体设计，初步建立了一套完整的应急法律体系［7］。

    为了强化内阁府（相当于中国国务院）应急管理的中枢决策功能和协调功能，1998年日本政府在内阁官房（相当于中国国务院办公厅）新增了由首相任命的内阁危机管理监（官职为副官房长官），并设立官邸危机管理中心，统一协调各个部门应对突发事件。从公共卫生应急管理体制看，厚生劳动省是代表日本政府负责处理公共卫生事件的主管部门，对处理诸如传染病等公共卫生突发事件担负直接领导职责。一旦出现疫情，厚生劳动省就可以通过颁布政府通知、政令的形式，实施紧急应对措施。

    日本建立了卫生应急管理网络，并将它纳入国家危机管理体系之中。这个系统在国家层面由厚生劳动省、派驻地区分局、检疫所、国立大学医学系和附属医院、国立医院、国立研究所等机构组成，其中国家派驻地方的应急管理机构和职员直接对国家负责。在地方层面，日本建立了由都道府县（相当于我国的省级）卫生健康局、卫生保健所、县立医院，市村町以及保健中心组成的地方卫生应急系统，与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司建立了协调机制，并特别重视都道府县保健所和市村町保健中心在基层和社区的作用。日本实行地方自治制度，在《关于预防感染症与对感染症患者医疗的法律》和《健康保险法》等法律中，明确规定了国家和地方政府在应急管理方面的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象［8］。

    日本还十分重视军队卫勤力量在应急中的作用，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责，日本自卫队设有特殊部队处理灾难、传染病和恐怖事件，部队不断加强灾害卫生救援训练，并积极参与国际卫生救援行动。

    2 讨论

    通过上述分析，我们看到卫生应急体系是国家突发事件应急体系的重要组成部分。虽然不同国家之间社会经济发展水平和应急体系建设的历史背景不同，可能发生事件的种类各异，但无论差异多大，高效的卫生应急体系均应达到降低导致事件的风险、加强事前管理、改进应急处置、提高善后管理水平的目的。三个国家卫生应急体系有以下几个共同特点。

    2.1 通过立法明确职责，规范保障 法律法规体系是突发事件应急管理工作的基础和依据，上述三个国家都非常重视应急法律体系建设，在突发事件应对总体法律框架下，针对公共卫生领域中存在的问题，制订相应的法规、预案。通过法律规范政府各部门之间、政府与非政府部门之间以及中央和地方政府之间的应急职责，并在实践中不断修订和完善。如美国的《联邦应急计划》以法律形式明确了联邦各有关部门职责，以及联邦、州和地方在应急处置中的事权划分，明确规定联邦政府负责协调超出州和地方政府应对能力的突发事件；日本在相关法律中，明确规定了国家和地方政府在应急反应中的事权和财权，以及国民在应急救治中负担的比例，避免了因费用支付问题而出现的推诿现象；三个国家都通过法律明确了对军队在应急工作中的职责和任务，为军队和地方协调有效开展灾害卫生救援工作奠定法律基础。

    2.2 设立专门的应急管理协调机构 突发事件应对不但涉及政府多个职能部门，还涉及企业、新闻媒体、民间非盈利组织等非政府部门，各部门及时、高效的沟通与协调是有效应对突发事件的前提条件，组建专门的应急管理协调机构是实现上述目标的组织保障。三国政府均建立了突发事件应急管理协调机构，如美国设置了联邦紧急事务管理署，俄罗斯成立了紧急事务部，日本设立了官邸危机管理中心，并将卫生应急机构作为其重要的组成部分，加强沟通，统一协调应对包括公共卫生事件在内的突发事件。

    2.3 网络化管理，强调良好的协调与合作 网络化管理包括纵向从国际层面到地方层面的多级管理和横向的跨部门协作。从突发事件严重程度以及波及范围，一个国家完整的卫生应急体系一般分为四个层次，即国际层次、国家层次、地区层次及社区层次。美国建立了上述四个层次的应急机制，国际层面上，美国经常从政治和外交出发向受灾国提供卫生应急援助，在国内美国的纵向三级应对体系自上而下包括联邦疾病预防控制系统，地区/州医院应急准备系统，地方/城市医疗应急系统三个子系统。日本不但十分注重国际层面卫生援助，还在完善国内各级应急体系的同时，建立了一套国家垂直管理系统，该系统的机构直接对国家负责，从而避免了纵向管理体系下，地方保护主义导致中央很难全盘掌握危机信息的弊端。在横向协调方面，美国通过法律建立了卫生和人类服务部、红十字会、联邦紧急事务管理署等27个联邦部门和机构的协调机制，明确了应急办反应的职责、实施原则、反应行动。俄罗斯紧急情况部建立了与内政部、卫生部、国防部或者内卫部队之间的协调机制。

    2.4 军队参与突发事件应急处置 从以上三个国家突发事件应急体制介绍中可以看出，由于各国突发事件的发生情况不同，各国军队与地方医疗卫生机构合作的紧密程度也相应不同。随着国际形势的变化，尤其是冷战结束以后，许多国家的军事战略做出了相应调整，军队参与突发事件应急工作在军队任务谱中的地位有所突出。一些国家从建立军民紧密协调的突发事件应急体制着手，一方面能够最大限度地发挥军队在应急处置中的作用，另一方面为未来可能发生的局部战争更好地动员与利用地方卫生资源奠定了基础。美国和前苏联通过建立国家级灾害医学系统，统一灾害卫生救援的组织和指挥，并十分注重利用军队卫勤力量参加应急工作，军队卫勤力量与地方卫生力量的协调十分紧密；日本灾害发生较多，十分重视军民协调应急体制建设，通过法律明确了自卫队灾害卫生救援的职责。

    2.5 注重民间非政府组织的参与 民间非政府组织包括盈利组织和非盈利组织，他们具有众多促进社会发展的功能。因此，不管是在突发事件发生后的处置阶段，还是在前期的预测预警、识别阶段，都应当大力发挥非政府组织和民间社会结合紧密、公益性强等特点，积极吸纳非政府组织加入卫生应急管理行列。美国卫生应急管理体系就十分注重民间社区层次的联防参与，通过各种措施吸纳民间组织参与应急管理，例如动员民间慈善团体参与赈灾工作，动员民间宗教系统调查民间需求，建立发放物资的渠道等。日本在突发事件应对过程中建立了与医师会、医疗机构协会等民间组织和消防、治安、铁道、电力、煤气、供水等市政服务公司的协调机制。

    2.6 注重媒体的沟通和信息的管理 突发事件应对过程中，新闻媒体的介入会增加事件的公开性，使公众的知情权得到保护。如果相关信息发布达不到公众要求的公开、透明，公众就会因不了解实际情况，而对政府的应急措施不理解，甚至产生抵触情绪，这样将不利于各项措施的执行，还会导致事态的进一步恶化。但是，过度的信息公开有时也会妨碍突发事件的应对。因此，在突发事件应对过程中，为了维护公共利益，就要对发布的信息进行管理。在与媒体沟通方面，美国建立了突发事件信息管理制度，在突发事件应对过程中，政府按照相应的信息制度将涉及突发事件的信息分级，并配合相应的处理措施，其中部分信息要在联邦政府公报上公布。俄罗斯的《紧急状态法》中也明确规定了突发事件应对中新闻媒体的权利，此外，俄罗斯多部涉及应急的法律都对新闻媒体在紧急状态期间的职责做出了规定，以保证媒体发挥正面、积极的作用。

【参考文献】
  1 魏宗雷.美国的危机管理体制.国际信息资料，2002；11：1-3.

2 中国地震局监测预报司.美国联邦反应计划.北京：地震出版社，2003：1-2.

3 薛澜，张强，钟开斌.危机管理—转型期中国面临的挑战.北京：清华大学出版社，2003：91-92.

4 蒋腾芳.美国灾害救援系统和医疗救护的组织.解放军医学情报，1991；5（1）：25-27.

5 莫纪宏，徐高.紧急状态法学.北京：中国人民公安大学出版社，1992：45-46.

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7 水岛朝穗.世界紧急状态法制考察.京都：法律文化社，2003：93.

8 尹琳.日本的危机管理和社会协调.城市管理，2003；3：24-26.

作者单位：解放军军事医学科学院微生物流行病研究所，北京 100071