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【摘要】 本文就我区精神卫生工作现状、精神卫生工作法制化进程的基本情况进行了分析研究，针对我区精神卫生工作法制建设方面存在的问题提出对策，为我区精神卫生工作法制化进程的不断完善进行理论探讨。
【关键词】 精神卫生工作;法制建设;思考
Legal institution on mental hygiene work in our district
Qingshan Yang，Jinmei Wang，Shuqin Zhao
Abstract This article studies on the present situation and progress of legal institution of mental hygiene work in our district. this article raises the strategy according to the problems in legal institution of mental hygiene work in our district in order to consummate the progress of legal institution of mental hygiene work.
Key words mental hygiene work; legal institution; thought
The Fourth People’s hospital of Urumqi City,Urumqi 830002，China
Correspondence to:Qingshan Yang，Email:syydwbgs@163.com
在医学研究上，精神卫生就是指作为社会关系载体的个体人在有关态度、情绪、观念及信仰等心理因素方面的综合健康状况，与我们平常所说的心理卫生相对应。随着现代社会的发展，精神卫生已经被认为是衡量一个人全面健康状况的重要标准［1］。世界各国普遍重视精神卫生立法。自1838年世界上第一部《精神卫生法》诞生以来，至今已有120多个国家颁布了《精神卫生法》。从20世纪80年代以来，我国涉及精神卫生管理的法律、法规有20多部，但是我国精神卫生立法进展十分缓慢。没有专门的法律、法规可依，给解决精神病患者所带来的社会问题和精神病防治工作造成诸多不便。因此，加强精神卫生工作法制建设，为精神卫生事业发展提供法律保障，是关系到精神卫生事业发展的重大问题，也是社会文明的标志和法治社会的要求。
1 我区精神卫生工作的现状
1.1 精神卫生工作法制化进程的基本情况 早在新中国成立后的1958年，国家就召开了第一次精神卫生工作会议；二十世纪八九十年代，国家就对精神卫生工作做出了诸多安排。进入21世纪以来，国家加大了对精神卫生工作支持力度，做出一系列的部署，近几年更加大了对精神卫生工作的要求：党的十七大报告、十一届人大政府工作报告、十一五规划、国务院批复文件、十七部委文件、有关部委文件等均对精神卫生工作、心理健康教育、心理康复工作提出了明确要求。尤其是国务院转发的《关于进一步加强精神卫生工作的指导意见》、卫生部等17个部门下发《全国精神卫生工作体系发展指导纲要（2008－2015年）》更是提出了具体的指导性、指标性要求。我们欣喜地看到：我国精神卫生工作法制化进程正开向快车道。就我区情况来看，目前，精神卫生工作已受到全社会高度重视，国家、自治区、乌鲁木齐市人民政府近几年来也加大了对这项工作的投入。“政府领导、部门合作、社会参与”防治相结合的精神卫生工作体系正逐步形成；自治区卫生厅、乌市卫生局联合新疆精神卫生中心、绿洲医院等多家专科医院正在积极制定符合我区实际的精神卫生工作规划为完善我区精神卫生体系和推进精神卫生工作法制化建设做着积极而且有益的尝试。
1.2 我区精神卫生工作现状
1.2.1 精神疾病发病总体情况 目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾增多，竞争压力加大，人口和家庭结构变化明显，严重精神疾病患病率呈上升趋势。在我国，精神疾病发生的数量已超过了心血管疾病，跃居疾病发生率的首位。根据世界卫生组织推算，中国神经精神疾病负担到2020年将达到疾病总负担的25％。全疆常住人口及流动人口约2300多万，根据世界卫生组织统计病调查资料推算的20％比例，我区现有各种显性及隐性精神性疾病患者约460万人。
1.2.2 专科医院情况 全疆精神疾病专科医院仅有乌鲁木齐市第四人民医院、兵团绿洲医院、乌市安宁医院、自治区静宁医院、巴州精神病院、阿克苏地区康宁医院、伊犁州精神病院和喀什地区精神病院等十几家。
1.2.3 从医人员情况 以乌鲁木齐市第四人民医院、兵团绿洲医院、乌市安宁医院、自治区静宁医院、巴州精神病院、阿克苏地区康宁医院、伊犁州精神病院和喀什地区精神病院八家调查数据为例（见表1）；若按严重精神疾病患病率20‰计算，我区每10万人口仅拥有精神科医师1人，专业医师严重不足。 表1 各医院数据比较［2］
1.2.4 专科床位情况 当代多数发达国家的专科床位设置为每万人10张左右，发展中国家的也达每万人4张以上，我国每万人口设床的均数为1.03张，按照我区人口计算，平均每万人口拥有精神科床位数0.96张，与之相比我区的床位设置仍有很大差距。专科床位设置不能满足人民群众的实际需求。
1.2.5 财政拨款情况 近年来，我国卫生经费的总投入虽然呈上升趋势，但政府卫生部门对精神卫生的投入仅占卫生财政拨款的2.35%［3］。以我区2006年主要专科医院财政拨款数为例，精神专科医院年均费用高达3000～5000万元，收不抵支的情况较为普遍。综上所述：我区上述五项指标与国际、国内平均状况相差甚远，由此可见：我区精神科医院、精神卫生专业队伍的数量、精神卫生服务的资源总体均严重不足，现有的精神卫生资源远远达不到精神病病人的应诊、治疗需求。这与我区目前精神卫生服务的需求及国家精神卫生工作规划提出的任务不相适应。
2 我区精神卫生法制建设工作存在的主要问题
2.1 精神卫生事业缺乏完善的政策和法律支持
2.1.1 各部门间职责划分无法可依，虽有《加强精神卫生工作指导意见》，但无明确的责、权、力（利），造成工作滞后。进入21世纪以来，虽然国家颁布了一系列的有关精神卫生规划、指导意见、指导纲要等，2008年1月15日卫生部、中共中央宣传部、国家发展和改革委员会、教育部、公安部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、文化部、国家食品药品监督管理局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残疾人联合会、全国老龄工作委员会办公室等十七部委联合下发了关于引发《全国精神卫生体系发展指导纲要（2008—2015）》的通知，纲要制定2008—2015年精神卫生工作体系的指导思想和“预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理”的基本原则，进一步明确了2008—2015年不同阶段的工作目标。但我区至今还没有精神卫生工作地方性法规、政策，没有对精神卫生工作的规范化、规划性管理的条例、方案、规划、措施、办法、意见出台，没有具体的法规保障措施来落实国家部署的精神卫生工作。
2.1.2 精神卫生工作的领导管理体制存在管理和协调机制薄弱的问题 自进入21世纪以来，国务院发文、多部委联发文件，国家对精神卫生工作进行体制化、体系化、规范化、规划性管理。但我区至今没有对精神卫生工作的领导体制化、组织体系化举措；没有相应自上而下的各级领导组织体制，没有党政工团齐抓共管多部门配合的协调、联动机制。与国务院的要求有距离、与群众的需求有差距，我区的精神卫生工作没有跟上时代发展的步伐，精神卫生工作相对滞后。
2.1.3 政府财政拨款投入严重不足，精神卫生资源匮乏 社区服务的功能定位不明确等问题突出，精神病人自生自灭现象依然存在。仅新疆精神卫生中心、乌鲁木齐市第四人民医院一家目前背负基建、设备、药品等有关债务及银行贷款数千多万元，严重拖了医院发展的后腿；由于资金紧张，精神病人只是分散在医院各重症病区，有肇事、肇祸倾向的重性精神病人政府财政每月只负责这些病人1500元,实际上每个重性精神病人所需的治疗费用在3000～4000余元,医院亏本经营，难以有更大发展；医疗设备简陋，很多设备不如综合医院，高、精、尖大型设备严重缺乏，成为制约医院发展的瓶颈；专科机构基础设施和设备条件差：由于病床紧张，重症病房的精神病人只能是大杂居，而无法按司法病人、老年和儿童等分区管理。
2.2 精神病人及精神卫生工作者合法权益难以保障
2.2.1 社会偏见与歧视现象较为严重，大多数人对精神疾病认识不足，对患者缺乏应有的理解和同情 精神卫生问题和各类精神疾病已非常突出，严重地影响了人们的健康和正常的生活，加重了社会的负担。大部分人没有意识到精神卫生问题的严重性，对精神疾病的歧视现象普遍存在。一方面，人们不了解各类精神疾病的症状，许多人认为，抑郁症和焦虑症是思想问题和想不通造成；另一方面，一旦知道自己或家属得了精神疾病，也不愿通过正常的渠道，求助于专业人员，在偏远地区往往求助于巫医，求神拜佛；在实在无奈的情况下，到综合医院找内科医生。这类人员占各类精神障碍病人首次就医数中的60%～70%，少部分人员求助于精神医生或精神病专科医院，也是偷偷摸摸，甚至不愿公开自己的姓名和住址。在社会上，许多人看不起精神病人，甚至我们部分国家工作人员、医务工作者依然对精神疾病抱有偏见态度。
2.2.2 对大量的精神残疾患者治疗和监管不到位，成为威胁公共安全的隐患 近年来，因对精神病人监管不力导致伤亡的案件逐年上升，他们也渐渐成为一个被忽视、被排挤的群体。根据相关统计，我区精神分裂症的治疗率仅为30%，而经济条件相对弱、医疗条件差的南北疆地区其治疗率通常也不超过20%。这就意味着除了极少数精神病人能够住院治疗外，绝大部分精神病人只能在家接受治疗与看护。而家庭的监护能力很软弱，患者家属往往能力有限，精神病人到处游荡、伤人毁物甚至杀人事件时有发生，危害民众的生命财产安全。得不到有效监护的精神病患者无异于流散于社会的颗颗“定时炸弹”。 我区精神病患者住院治疗主要依赖患者本人或由家属陪同就诊，由医疗机构组织的系统研究和监测目前正在试运行中，而针对精神疾病的监测网只建起几个试点，以社区为依托的精神疾病康复体系目前正在建设中，但由于费用等问题进展缓慢。少数能够入院治疗的患者病情好转出院后也难以坚持长期服药，因此这些患者常常处于发作—治疗—缓解—停药—再次发作—病情恶化的恶性循环。
2.2.3 精神病人和精神卫生服务工作者的合法权益保障方面存在不足 我国《刑法》第一十八条规定：“精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候造成危害结果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当令他的家属或者监护人严加看管和医疗；在必要的时候，由政府强制医疗”。《中华人民共和国人民警察法》［4］第十四条：公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。在实际中，当病人家属向医疗机构提出需强制送病人到医院时并要求医院派医务人员到家接治时，工作中公安等部门基本上无配合，即使去现场也是在一边旁观并没有积极协助接送病人。对于有暴力倾向的精神病患者，医生的职责是治疗和帮助其恢复，在接收、治疗患者的过程中不少医护人员曾遭到精神病人的殴打伤害。据不完全统计，我院（乌市第四人民医院）每年至少要发生十多起精神病患者打伤医务人员的事件，骨折、外伤、流产的伤害是精神专科医院医务人员常遇到的事。由于患者没有自控力，医生是被打了也白打。因此，医生独自到有肇事、肇祸倾向的重性精神病人家中进行随访或接治病人具有很大的危险性，但是目前公安、派出所、民警均不能有效地进行配合。因此，必须对精神病人接/送治或实施强制医疗方面予以明确的法律规定，同时规范精神病患者如何送往医院的责任单位，保证既能妥善处理好接诊者的个人安全和最大限度地维护精神病人的合法权益。
3 对我区精神卫生工作法制建设的对策思考
3.1 建立精神卫生服务管理制度和规范 我区精神卫生法制建设可以借鉴北京、上海等内地城市，初步构建与我区国民经济和社会发展水平相适应的精神卫生工作保障体系，尽快出台 《自治区精神卫生条例》，使精神卫生工作有法可依，保障精神疾病患者和精神卫生工作者的合法权益。
3.1.1 应遵循的原则 按照世界卫生组织“精神卫生立法十项基本原则”及我国相关的精神，我区精神卫生工作条例应当在总则中对该条例的基本原则予以规定，为其提供基础性或本源的原理，笔者认为，我区精神卫生工作条例（以下简称“条例”）至少应当包含以下原则：一是，以保护精神病人的合法权益为主要目的。精神病人由于不能很好地辨认和控制自己的行为，且处于权能较低的状态。因此我区精神卫生条例中应重点突出保护精神病人的知情权、隐私权、通信会客等合法利益。二是，以精神卫生工作者为立法出发点。 我国现行关于医事卫生的法律体系中始终缺乏能够站在从事精神卫生工作者的立场上，明确阐释其权利和义务，有效保护从业者权益、规范从业者职责的专门条款。因此规范精神卫生工作，完善法制建设，明确精神科医师的法律地位、对精神卫生工作者受到精神病人侵害后对其合法权益的保护具体化，则有利于精神卫生工作开展。三是，精神卫生事业应列入公共卫生中突出其福利性。由于精神病是慢性高复发病，因病返贫较多，医疗资源贫乏，卫生经费严重不足，阻碍了精神卫生事业的发展。因此，只有将精神卫生事业纳入最基本层次的医疗保健服务、突出精神卫生事业的公共性和福利性，才能从根本上提高整个国家的心理健康水平并减少精神疾病的社会危害。
3.1.2 编排建议 比照北京、上海、杭州、宁波等四个城市《精神卫生条例》［5，6］，可以发现章节及制度设置上有诸多相似之处。且具有以下共同的特点：一是，信守国际通行的精神卫生立法原则。基本出发点是保护精神疾病患者这一弱势群体的合法权益；促进全社会的精神健康意识，提高精神健康水平等。二是，强调对精神疾病患者及精神卫生专业人员的法律保障措施。三是，严格规范精神卫生服务。如对专业人员、心理健康咨询服务人员提出了资质要求，对心理健康咨询服务机构提出了管理要求。因此，建议我区精神卫生条例可以参照北京、上海、杭州、宁波等四城市的体例进行编排。 第一章 总则：立法的目的和依据，适用范围，政府和各部门职责，患者合法权益保障，机构设置与人员要求，倡导社会参与等。第二章 精神健康促进与精神疾病预防：明确精神疾病预防控制体系的构架、相关部门的职责、鼓励相关研究，非精神科的精神卫生服务，学校、公安和司法行政部门的心理健康咨询服务，对心理健康咨询服务机构与人员的要求等。第三章 精神疾病的诊断与治疗：明确精神疾病诊疗机构及从业人员的准入及资格和从事精神卫生工作的专业技术人员及相关人员应享有的权利，对精神疾病的诊断、精神疾病患者监护人职责做出明确规定。第四章 精神疾病的康复：明确精神康复体系构架及精神疾病康复服务范围及相关部门应承担的义务等。第五章 精神疾病患者的权益保障：明确精神疾病患者具有的权利及相关部门、人员应承担的义务等。第六章 法律责任：明确违反《条例》应承担的法律责任，尤其对当从事精神卫生工作者的人身安全受到精神疾病患者侵害时应对其的保护条款要具体。第七章 附则：说明《条例》施行日期等。
3.1.3 具体做法 一是，鉴于我区精神卫生工作的现状及困境，为了加强我区精神卫生工作的开展，根据国务院办公厅国办发［2004］71号文件精神：加强政府对精神卫生工作的领导，精神卫生工作要按照“预防为主、防治结合、重点干预、广泛覆盖、依法管理”的原则，建立“政府领导、部门合作、社会参与”的精神卫生工作体制和组织管理、协调工作机制。建议由自治区区、市两级人民政府召开，由各区、县各级人民政府政府、卫生、宣传、教育、民政、公安、司法、财政、人事、劳动发改委等部门领导，残联、工会、共青团、妇联、科协等社会团体、精神卫生工作专家参加的精神卫生工作专题会议，研讨精神卫生工作的发展大计。建议自治区区、市两级人民政府、各区、县各级政府成立由政府、卫生、宣传、教育、民政、公安、司法、财政、人事、劳动发改委等部门领导，残联、工会、共青团、妇联、科协等社会团体和精神卫生专家参加的各级精神病防治工作领导小组，党政工团齐抓共管，各级精神病防治领导小组下设办公室，负责领导、组织、实施、督促和检查各项工作。各级政府要把精神病防治工作作为可持续发展的一个组成部分，作为政府任务之一。各级政府要把精神卫生工作列入政府重大议事日程，明确目标责任，掌握精神疾病发展趋势及其对社会、经济、政治的影响。二是，建议在《我区精神卫生工作条例》中应明确有关部门职责，统筹落实和安排精神卫生工作所需经费，组织、协调各部门开展精神卫生工作和落实各项措施。各级政府和相关部门在制定本地区、本部门可持续发展战略、国民经济和社会发展规划及部门规划、计划时，必须将精神卫生工作及其法制建设问题列为必要内容。各有关部门和社团（组织）要各司其职、密切配合，全面推行精神卫生工作的各项措施。三是，完善相关法律、法规、条例。有效保护弱者，是社会文明进步的体现，而有效的保护必须以法律作为后盾，因此，一方面应完善相关法律、法规、条例，建立起规范的制度，保护精神疾病患者和为精神病患者提供救助、医疗服务的人们的合法权益，如：在《残疾人保障法》、《未成年人保护法》等法律条款中增加禁止歧视、虐待精神疾病患者的禁止性规范，受教育、就业等合法权益的保障规范，在《劳动法》中对于“工伤”的相关法律条款中明确精神卫生工作者（包括专业技术人员、社会工作者及相关人员）在服务精神疾病患者时受到精神疾病患者的伤害，对其进行相应的补偿等符合实际的具体条款，明确监护人确定机制，医疗费用负担机制，医疗救助制度，社区康复制度等等；另一方面要强化法律意识，要以法制的高度规范医务人员的行为的同时也要敢于拿起法律的武器来维护医院、医务工作者的合法权益，通过法律诉讼不仅可以维护医院、医务工作者合法权益，也能积极争取社会对精神专科医院及医务工作者的理解和支持。
【参考文献】
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2 周跃明,赵灵，高燕.新疆民政与卫生系统精神病院基本情况调查与思考.中国民康医学，2006;18（6）:684-685．
3 接雅俐，汤先忻.谈我国精神卫生工作中亟待解决的几个问题.江苏卫生事业管理，2006;17（1）:64-66．
4 中华人民共和国人民警察法．1995-02-28．
5 上海市精神卫生条例．2002-04-07．
6 北京市精神卫生条例．2006-12-08．
作者单位：乌鲁木齐市第四人民医院，新疆乌鲁木齐 830002