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【摘要】 本文通过对2003～2005年北京市朝阳区的16起母婴保健行政处罚案件进行总结分析，探讨母婴保健监督执法的现状及法律适用中存在的疑惑，目的在于为医疗卫生执法如何准确运用相关法律法规探求工作思路，从而提高专业执法水平，加大执法的力度和深度。
【关键词】 母婴保健监督；行政处罚；终止妊娠
Case analysis of administrative punishment on mother/infant health care and applicable law discussion
TIAN Peng-yi,XU Guo ,GAO Dan-dan,et al.
Health Supervising Institute of Chaoyang Health Bureau,Beijing 100021,China
【Abstract】 This article discussed both the current status of supervision and law enforcement in mother/infant health care area and questions remained in applicable laws, through the summary analysis based on sixteen mother/infant health care administrative punishment cases that happened in Chaoyang district between 2003 and 2005. The purpose of this article is to explore working thoughts for medical and hygienic law enforcement on how to use relevant laws appropriately, to improve professional law enforcement level, and to enhance the strength and depth of law enforcement.
【Key words】 mother/infant health care supervision；administrative punishment； termination of pregnancy
母婴保健监督是指卫生监督主体依法对母婴保健工作和从事母婴保健技术服务的医疗保健机构，以及各类母婴保健技术服务活动的监督和管理［1］。2003～2005年北京市朝阳区卫生局卫生监督所在开展母婴保健监督执法过程中，对16家医疗机构违反《中华人民共和国母婴保健法》的行为进行了立案查处，下面就这些案件进行统计分析。
1 行政处罚案卷的来源
对于北京市朝阳区卫生局卫生监督所2003～2005年 适用《中华人民共和国母婴保健法》的行政处罚案卷，进行收集整理。
2 方法与结果
按行政处罚金额及医疗机构分类进行统计。结果见表1,表2。
表1 行政处罚金额 （略）
表2 医疗机构案件分布 （略）
3 结果分析
总结16起案件的案由均为医疗机构未取得《母婴保健技术服务执业许可证》擅自开展人工流产手术； 由表1看出3年来此类处罚案件的罚没款数量逐年递减； 由表2看出此类处罚案件数由2003年3起增加到2005年的8起，在逐年递增；发生此类违法行为的医疗机构，营利性占62.5％，明显高于非营利性的37.5％，门诊部、诊所略高于医院。
4 讨论与分析
4.1 正确采用法律依据处罚 《中华人民共和国母婴保健法》是国家为了保障母亲和婴儿健康、提高出生人口素质而实施的一项综合性卫生保健措施，同时也是一项非常重要的法律制度。开展母婴保健监督执法是为了保证母亲和婴儿得到有效的医疗保健服务，推动妇幼卫生保健事业的发展，保障母婴健康的有效手段［1］。我区于2002年率先在北京市开展了母婴保健监督执法工作，几年来积累了一定的监督执法经验。《中华人民共和国母婴保健法》中规定了母婴保健服务的相应法律责任，《中华人民共和国母婴保健法实施办法》制定了擅自开展母婴保健技术服务等违法行为的相应法则，因此在监督执法过程中两者结合运用，可操作性更强。本文统计的16起擅自开展人工流产手术案件，均依据“实施办法”第四十条，给予没收违法所得及罚款的行政处罚。
4.2 “终止妊娠”的法律适用及内涵 目前在母婴保健执法中，对《中华人民共和国母婴保健法》中“终止妊娠”的法律适用存在争议，争议焦点在于“实施办法”第三条第（五）项规定母婴保健技术服务包括“实施医学上需要的节育手术”，因此认为医学需要的终止妊娠行为适用于 “母婴保健法”，而非医学需要的终止妊娠在“实施办法”中没有明确规定，不适用该法进行监督。关于终止妊娠在《中华妇产科学》第2版中指出：“凡在3个月内采用手术或药物方法终止妊娠称为早期妊娠终止，亦称为人工流产”、“用人工的方法终止中期妊娠，称为中期妊娠引产”［2］。因此，人工流产和中期妊娠引产均属于终止妊娠技术服务范围。本文笔者认为，《中华人民共和国母婴保健法》包含了对育龄女性公民的婚前保健、孕产期保健及生育、节育、不育的其他生殖保健服务，而终止妊娠技术是向育龄女性提供生育调节的医疗服务，属于“实施办法”第三条第（七）项规定的“有关生育、节育、不育的其他生殖保健服务”内容，因此无论是否医学需要的终止妊娠都应当适用本法。
4.3 适用《医疗机构管理条例》的讨论 对于“擅自开展终止妊娠手术”是否适用《医疗机构管理条例》第四十七条的规定，以“诊疗活动超出登记范围”进行处罚这一疑问，在《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》中指出：“调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。”开展终止妊娠技术是母婴保健专项技术服务许可的内容，《中华人民共和国母婴保健法》是此项技术的专业法，并且是《医疗机构管理条例》的上位法，从实施时间上看新于“条例”。因此凡是擅自开展终止妊娠技术的行为，应当适用于《中华人民共和国母婴保健法》及其“实施办法”的相关规定。
4.4 处罚额度的合理性 据统计，我国每年约有1300万人次人工流产手术，尤其是未生育的年轻妇女要求人工流产的数目与日俱增，约占总数的22.9％～42.7％［2］，因此保障接受终止妊娠手术妇女的医疗安全是一项举足轻重的卫生监督任务。《母婴保健专项技术服务许可及人员资格管理办法》（卫妇发1995第7号）中明确规定开展此项技术须经过专项许可，从业的医务人员要经过上岗前考核取得资格。如果医疗机构的硬件设施及人员技术水平没有保证，在不具备手术条件的机构内开展终止妊娠技术是一种高风险的诊疗活动，一旦发生不良后果将对育龄女性身体造成伤害。《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第四十条中规定的处罚金额最低限为5000元，对于违法所得超过5000元的还要加3～5倍处罚，就是要加大执法力度，严厉处罚这一情节恶劣的违法行为。
4.5 监督执法中遇到的难点 从行政处罚金额统计（表1）资料看出，近3年来的母婴保健处罚案件数在逐年上升，相反罚没款金额总数却在逐年下降。分析其原因，一方面，随着母婴保健监督执法工作的深入，医疗卫生法律法规宣传和日常监督的日益扩展，投诉举报系统逐渐完善，愈来愈多的违法行为被及时发现及时查处；另一方面，医疗机构管理者掌握了监督执法程序，想方设法规避检查，尤其在违法所得的问题上做文章，采取不登记、少登记、编造登记等方法尽量减少实际就诊患者数量，对于收费金额采取不提供、少提供、伪造收据的方法回避实际收入，由此造成执法过程中调查取证难度加大，使违法所得的具体核实困难重重，造成此类案例的罚没款金额逐年下降。
4.6 建议 根据医疗机构案件分布统计（表2）资料，擅自开展人工流产手术的违法行为在医疗机构级别上差别不大，但主要集中在营利性医疗机构（62.5％）。究其原因，虽然开展母婴保健技术服务的医疗风险较大，但因成本低，利润高，这些机构的管理者往往受经济利益驱动，铤而走险，在基本医疗条件达不到要求、医务人员不具有合法资质的情况下，不顾后果开展此类技术。因此，卫生行政部门要严把营利性医疗机构开展母婴保健技术服务的准入关，卫生监督部门加强此类医疗机构的日常监督，加大执法力度；同时要广泛在医疗机构内，尤其是对营利性医疗机构开展相关法律法规宣传，对此类机构管理者进行法律法规培训迫在眉睫。总之，只有提高全社会对于母婴保健服务工作重要性的认识、理解和支持，特别是需要得到各级政府和领导的重视，才能落实好各项工作内容、计划和措施，保证监督执法的力度和质量［3］。
【参考文献】
1 达庆东，戴金增. 卫生监督.上海：复旦大学出版社，2003， 277.
2 曹泽毅 . 中华妇产科学.北京：人民卫生出版社，2005，2852.
3 樊立华. 卫生监督学.北京：人民卫生出版社，2005，282.
作者单位：100021 北京,北京市朝阳区卫生局卫生监督所
(编辑：悦 铭)