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【摘要】 目的 探讨2005～2006年闸北区未申报职业病危害项目案件的企业状况、年度分布及形成因素，为建立相应对策、提高执法效率提供依据。 方法 以《中华人民共和国职业病防治法》及相关法规条款为依据，采用横断面调查的方法对闸北区未申报职业病危害项目的处罚案件展开调查。通过问卷调查和2检验，对案件进行横向分析。 结果 2005年未申报职业病危害项目的案件占全年职业卫生处罚案件的61.76%，2006年未申报案件占全年73.81%；2年中未申报职业病危害项目案件的百分比差异无显著性（χ2=1.26，P>0.05）。2005年未申报职业病危害项目案由的处罚率达27.27%，2006年达35.23%。统计问卷调查结果，92.31%的监管单位事先对申报并不知情。 结论 2005～2006年未申报职业病危害项目的案件率始终居高不下，制定相应的对策研究对促进企业自律、加强监督管理有积极的推动作用。
【关键词】 申报；职业病危害；调查
Survey and analysis of the law cases on not reporting occupational disease’s hazards items in Zhabei district during 2005 and 2006
ZHU Guo-ping,SHEN Si, SU Rui,et al.
Institute of Public Health Supervision of Zhabei Municipal Health Bureau in Shanghai, Shanghai 200072，China
【Abstract】 Objective To discuss the conditions of enterprise, the annual distribution and the form factors of law cases on not reporting occupational disease’s hazards items in Zhabei district during 2005 and 2006; to provide the basis with establishing the related countermeasure and enhancing law enforcement efficiency. Methods According to “Prevents and control Occupational Diseases Law of People’s Republic of China”and related regulations, start to investigate the law cases of not reporting occupational disease’s hazards items in Zhabei district with the cross section investigation. By the methods of questionnaire investigation and the 2 checkout, carry out transverse direction analysis to the law cases. Results The law cases of not reporting occupational disease’s hazards items in 2005 are 61.76% of the annual law cases on occupational health. Those in 2006 are 73.81%. During these two years, there is little difference between the percent of the law cases on not reporting occupational disease’s hazards.（2=1.26，P>0.05）.In 2005, the percent of the cause of case about not registering reaches 27.27%. In 2006, it reaches 35.23%. To compile statistics of questionnaire, 92.31% of the inspection didn’t know it in advance. Conclusion It’s high level to the rate of law cases on not reporting occupational disease’s hazards items during 2005 and 2006, and establishing the related countermeasure is positively effective to promote the autonomy of enterprise and enhance the supervision and administration.
【Key words】 report; occupational disease’s hazards； investigation
近日，笔者对2005～2006年闸北区职业卫生的处罚案件进行了数据分析。分析发现，未申报职业病危害项目是2005、2006年职业卫生案件主要的处罚案由，全年平均约七成的职业卫生处罚案件具有此项违法事实。为进一步探讨研究对策，提高监督执法效率，笔者对2005～2006年闸北区未申报职业病危害项目的处罚案件展开了特别调查。
1 对象与方法
1.1 调查对象 选取2005年1月1日～2006年12月31 日闸北区具有未申报职业病危害项目违法案由的处罚案件，处罚对象为非医疗机构的大中小型企业；违法案件中具有多项处罚案由其中包括了未申报职业病危害项目的列为调查对象。
1.2 调查依据和方法 调查依据是《中华人民共和国职业病防治法》、《职业病危害项目申报管理办法》及相关法规条款。 用Microsoft Visual FoxPro 6.0和Excel 2003建库、录入数据，并进行逻辑纠错。通过横断面调查方法分析处罚案件的相关指标，应用2检验分析调查对象的百分比差异，并对企业法人进行问卷调查。
2 结果
2.1 企业规模与性质 根据调查，2005～2006年未申报职业病危害项目案件的处罚单位均为工商注册登记企业。按企业规模分，其中大型企业4家，中型企业8家，小型企业40家。按企业性质分，有限责任公司37家，国有、集体企业 8家，股份合作企业3家，中外合资企业、外商投资各2家。综合分析，其中小型企业和有限责任公司居为首位。其次为中型企业和国有、集体企业，大型企业和中外合资、外商投资企业所占比例最低。
2.2 区域划分 按照区工业分布的地理环境，以延长西路、延长路为横轴、共和新路高架桥为纵轴将闸北区划分为东北、西北、东南、西南四个区域，分析2005～2006年未申报职业病危害项目违法事实企业的生产场所。调查发现（见表1），处罚单位的生产场所分布于西北区的计25家，东北区的21家，居西北区和东北区的企业最多。数据表明，未申报职业病危害项目的处罚单位85%以上集中于以共和新路高架桥为中心，延长西路、延长路以北的地段。
表1 2005～2006年未申报企业区域分布 （略）
2.3 主要职业病危害因素 对处罚单位的主要职业病危害因素进行数据统计。粉尘的职业病危害 因素为26户次、化学物质为44户次，是处罚单位首要的职业病危害因素。其次是物理因素和放射性物质，分别为7户次和2户次。
2.4 年度分布差异 从现有数据上看（见表2），2005～2006年闸北区未申报职业病危害项目的处罚案件呈上升趋势。2005年案件是全年百分比的61.76%；截止至2006年年底，未申报职业病危害项目的处罚案件数量攀升至73.81%，是2005年全年案件数量的1.48倍。进行卡方检验，2年处罚案件的百分比差异无显著性（2=1.26，P>0.05），说明2005～2006年未申报职业病危害项目的案件率始终保持较高。
表2 2005～2006年未申报职业病危害项目案件年度分析 略
2.5 年度案由分析 据统计（见表3），2005年未申报职业病危害项目案共计处罚21户次，占全年处罚案由的27.27%。2006年未申报案件处罚31户次，占全年的35.23%。比较2005年该类案由的处罚率，2006年提高了37.07%。2年中未申报案由的处罚户次数差异无显著性（2=1.20，P>0.05），说明未申报案始终是全年监督检查的重点项目。比较第一至第六项处罚案由，未申报职业病危害项目所占的比例较高。与第一、第四、第五项处罚案由相比，未申报的企业数远大于未进行预评价、控制效果评价的企业数量。从上述数据看，预计今后几年未申报职业病危害项目案仍可能占据重要位置。
表3 2005～2006年年度案由分析 （略）
2.6 问卷调查 对2005～2006年未申报职业病危害项目的违法主体开展问卷调查。问卷提示项目分为4类(见表4)，51家单位对调查问卷做出了回答，应答率为98.08%。经过调查，大多数单位称自己事先不知道要申报职业病危害项目，不知情率高达92.31%。另有3家单位表明，虽然知道应申报职业病危害项目，但由于一时疏忽而未申报。不知情的回答占绝大多数。
2.7 处罚情况 经调查，2005～2006年处罚单位的违法内容均是未申报职业病危害项目，无一家单位因漏报或少报受罚。依据《中华人民共和国职业病防治法》第六十四条第（一）项的有关规定，2005～2006年对上述违法案件进行行政处罚。就未申报职业病危害项目的单项处罚看，共计责令限期整改52户次，警告52户次，罚款1户次，罚款金额为贰万元整。经处罚决定书送达至当事人，52家处罚单位均完全履行执行结果。
表4 未申报职业病危害项目的问卷调查 略
3 原因分析
3.1 新兴企业的崛起 未申报职业病危害项目的案件虽年年处罚、年年整改，但近几年案件数仍呈上升趋势，这与新兴企业的注入不无关系。鉴于该类案件具有一过性的特点，除非修改职业病危害项目，否则一经申报即已交付职责。因此，假设闸北区企业数量恒定的情况下，未申报职业病危害项目的处罚案件应年年查处，年年减少。然而目前案件数量不减反增更印证了新兴企业的崛起所起到的作用。纵观近几年闸北区的多项方针政策［１］，加大招商引资的力度是主流意识。我们在欣喜于企业在闸北区兴起的同时，更应该密切注意到新兴企业导致案件率上升的问题。
3.2 法律意识薄弱是主要原因 问卷调查发现，绝大多数企业坦诚自己在监督检查之前对申报职业病危害项目的情况并不知情。这一项调查明确表明，法律意识薄弱是闸北区未申报职业病危害项目处罚案件居多的主要原因。申报职业病危害项目毋需耗费财力、物力，是职业病危害前期预防的基础工作。但仍见有多家单位拨出时间、经费完成了预评价和控制效果评价，却因没有完成申报工作而受到处罚，其在令人扼腕叹息之时，也引发我们进一步的思考。企业追求经济效益固然无可厚非，但更不能忽视法律规范所要求履行的责任与义务。法律规范与防护知识，是目前闸北区众多企业所必须重修的课题。
3.3 不排除法律规避的可能性 申报职业病危害项目是职业病危害的前期预防工作，也是基础性工作。根据提供的申报材料，卫生行政部门能够更有效及时地把握企业生产的主要危害并进行监督检查。所以我们不排除有些单位为规避卫生行政部门检查而拒不申报的可能性存在。更有些地下作业单位为了自己的切身利益，无视劳动工人的健康，隐瞒或故意不申报自己的职业病危害项目，导致卫生行政部门无法及时查处，延误了劳动工人的健康治疗时间，这种情况更不容忽视。“不申报职业病危害项目，也就使得卫生行政部门无法检查到我们单位”，抱持着这种心态的企业绝非绝无仅有。一味地追求眼前的既得利益，而导致今后更大的事故发生，不申报职业病危害项目的企业家们这时可能悔恨已晚。
3.4 传统监管方式导致效率低下 由于未对职业病危害项目进行申报，导致了卫生行政部门无法有效掌握企业的坐落地址、职业病危害因素等具体信息。光靠传统的日常监管难免会有漏网之鱼，这就给了少数几家心怀侥幸心理的企业窃窃自喜的期冀。2005～2006年处罚的未申报案件只能说是一个源头，但不是全部。总会有几家未申报的企业不知名地隐匿在闸北区的某个角落里而未被发现。凭借传统的日常监督手段查处这些企业无疑大海捞针。因此，传统监管方式导致了卫生行政部门无法彻底清查未申报职业病危害项目的企业，这就成为这些企业屡试不爽的最佳借口，也是目前卫生行政部门亟待突破的瓶颈所在。
4 建议
4.1 加强重点地区的宣传培训 为了提高行政相对人的法律意识，保障劳动工人的健康权益，加强重点地区的宣传培训是较为行之有效的方法。尤其是闸北区工业区域分布密集，有计划、有重点地对企业进行职业卫生宣传培训比广泛宣传支出少、收效大。根据调查显示，2005～2006年未申报职业病危害项目的企业主要集中在以共和新路高架桥为中心，延长西路、延长路以北的地段。 因此针对上述情况，我们可以着重调派人手，对延长西路、延长路以北的工业地带进行重点宣传。同时可以借助多媒体资料，运用发放宣传单、宣传册、培训讲座、宣传交流等途径提高整体宣传效果。通过宣传培训，既可以规范监管单位的从业行为，又可以增强卫生行政部门与相关人之间的沟通交流，是适应于当今不断发展的管理需要。
4.2 加大处罚威慑力 卫生行政部门作出的行政处罚对打击违法作业行为能起到了良好的示范作用。但是依据建议 ［２］，涉及一般职业病危害建设项目未及时和如实申报的违法行为只警告、不罚款。事实上，除2005年1起罚款案件外，2006年全年闸北区的确也未对该类违法案件处以罚款处罚。笔者认为，闸北区未申报职业病危害项目的违法案件呈逐年上升趋势，不加大处罚威慑力无以体现执法的严肃性。在今后的行政处罚中，卫生行政部门有必要对典型有代表性的未申报案件进行罚款处罚，以儆效尤。特别是对于接触职业病危害因素面广、职业病危害建设项目严重的违法单位，依据法律规定，卫生行政部门更应严加查处，严厉打击违法违规的暗箱操作，为劳动者提供一个安全和谐的工作环境。
4.3 与工商行政部门协同执法 某些新兴企业未对职业病危害项目进行申报就已经开始投入生产运营，光靠日常的监督检查查处这些企业执法成本过高、效率过低。窃以为，与工商行政部门共同协作是打击该类非法企业的一个较为有利的方法。因为工商行政部门记录了辖区内所有注册企业的地理位置、性质及生产信息，所以调用其资料能迅速、有效地排查了解整个辖区内企业的生产状况，发现日常监督执法的盲区。在查找信息资料时，我们尤其可以着力于对辖区内新兴注册企业资料的翻查与收集，催促和督导该类企业及时、如实地向卫生行政部门进行申报。与工商行政部门协同执法填补了卫生监督执法上的缺失和空白，为打击该类违法行为，加强监管力度带来了福音。
4.4 条块结合，责任落实到人 根据前文所述，传统的日常监管模式存在无法调和的监管盲区，除了与工商行政部门协同执法外，本文更建议在日常监督管理中运用新的管理模式，将条块结合、责任落实到人的方法融入于日常的监督执法中，以提高监督管理的覆盖率和执法效率。条块结合、责任落实到人，顾名思义就是指在职能科室恒定的情况下，根据科室内的卫生监督员的人数将区域地理位置依次划分为同等大小的责任区，每一位卫生监督员负责一个责任区域，对该责任区执行公务，受理投诉、日常监管和处罚。通过建立此项制度，能有效促进卫生监督员的责任感与使命感，同时也有利于科室成员查清自己条块内企业的分布位置和生产状况，加强对企业的监管力度。
笔者拙见，未申报职业病危害项目的违法案件屡禁不止，或是相对人法律意识浅薄，或是法人寻求法律规避，无论哪种原因都对社会的良性发展起到了制约作用。未申报职业病危害项目是我们日常监督执法中的一部分，但仅这部分衍生出的种种问题已值得引发我们的深思。诸多的调查事实告诉我们，卫生监督工作任重而道远。
【参考文献】
1 上海闸北区投资促进中心http://www.szbpc.com/pop.asp?cid=95&nid=265.
2 夏毅,徐天强.卫生监督工作指南.上海：上海科学技术出版社，2006，540.
3 张红梅.当前行政执法体制中存在的问题及对策.中国公共卫生管理,2006,22(4):292-293.
作者单位：200072 上海，上海市闸北区卫生局卫生监督所职业卫生监督科
(编辑：悦 铭)