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【摘要】 公共卫生体制改革是医疗卫生体制改革的重要组成部分，从大头娃娃、苏丹红、吊白块、三聚氰胺等食品安全事件到SARS、禽流感、手足口等疫情的发生，给我们国家带来了前所未有的灾难，也给我们敲响了警钟,同时也暴露出疾病预防控制体系和卫生监督体系存在的致命弱点，因此改革建立符合我国国情的疾病预防控制体系和卫生监督体系，势在必行。本文通过对目前公共卫生体制现状及存在的主要问题的分析，提出公共卫生体制改革的建议。
【关键词】 卫生监督；疾病预防控制；问题；建议
1 当前基层公共卫生体制的现状及存在的主要问题
1.1 目前现状
1.1.1 机构情况 我国的公共卫生体制网是国家、省、市、县、乡五级。县级公共卫生体制是在原卫生防疫站的基础上改革分为疾病预防控制中心和卫生监督所，改革结果多数是一个机构两块牌子，极少数是人、财、物彻底分开。乡镇级防疫体系隶属乡镇卫生院领导，一般由2～5人从事本辖区计划免疫、卫生监督、预防保健等社会性工作。
1.1.2 经费情况 县级公共卫生机构一般是全额拨款的事业单位，部分是差额或是定额拨款的事业单位，乡镇卫生院经费由乡镇财政拨付，在我国普遍存在县乡两级经费拨款严重不足，特别是乡镇卫生院业务运转几乎到了举步维艰的境地。过去防疫站的运行主要靠健康查体、各种监测及疫苗的收费，来弥补经费不足，勉强运转，乡镇的卫生防疫靠有偿服务收入不仅解决运转问题，还要解决部分工资问题。而目前疾控和监督的分离，在不能保证监督经费的同时，实际上是弱化了卫生监督，随着监督工作的弱化，被监督单位主动到疾病控制中心送样检测的样品越来越少，突发性公共卫生事件（如食物中毒）无法正常协调处理，出现了两个机构没活干和有活没法干的局面，挫伤了县乡两级工作积极性，体制改革的结果将进入死胡同。
1.1.3 设备情况 疾病预防控制机构设备陈旧，已经存在50多年的县级卫生防疫站或新成立的疾病预防控制机构，目前仍然是设备破旧不堪，已处于半瘫痪状态，工作难以正常开展。成立只有几年或十几年的质检、药监、环保等部门，无论是技术设备、交通工具还是人才建设发展都是十分快速的，已成为强有力的工作机构。就是同一系统、同一级别的医院大多数都已与时俱进，不论是工作条件还是实力水平都不是疾病预防控制机构所能比较的。
1.2 存在的问题
1.2.1 多家分管、重复投资，造成资源的巨大浪费 在过去的几年里，政府在食品安全的职能分工上，食品药品、技术监督、工商、食品卫生都明确了各自的分工，卫生部门的职能被划分出去，强化了技术监督、工商、食品药品的监管职能，相应弱化了卫生行政部门的监督职能，从形式上看，多了执法部门，增加了执法人员和执法车辆，加强了执法力量，其结果是国家花费了大量的人力物力，增加了几个收费部门和就业岗位，导致重复监督检测以及原有卫生部门人力资源的极大浪费。
1.2.2 卫生公共体制改革的结果与初衷相违背 按照卫生部要求进行的两项体制改革，从实践的结果看：在基层（县乡两级）无论是疾病预防控制还是卫生监督，不仅没有得到加强，反而是大大的削弱。一方面不少单位将涉及公共卫生方面的专业如食品、公共场所卫生等相关科室整体或部分的划出，致使疾病预防控制机构功能处于缺胳膊少腿、支离破碎现状，似乎疾病预防控制机构主要工作只是控制传染病；另一方面，普遍存在新成立的卫生监督所由于各种原因，不是强化监督执法，而是强调局部利益或搞创收，有些则是挤占属于疾病预防控制业务的监测评价等事务性工作，无形中形成两个过去的卫生防疫站，人为地将卫生与防病分家，相当数量的疾病预防控制机构和卫生监督所都无法正常开展工作，其结果与改革的初衷相违背。
2 原因分析
2.1 医疗卫生部门内部矛盾的凸显，造成体制改革混乱 目前整个医疗卫生体制改革，不是随着经济的发展和社会的进步而和谐发展，其主要原因一是卫生行政部门没有给政府提供准确可靠的信息，没有帮助政府做出好的决策。二是政府对公共卫生工作缺乏足够重视和了解，尤其对基层工作缺乏了解，由于医疗卫生工作面宽且专业性强，平时宣传力度不够，未能引起政府及社会的重视，反而让会说话会喊口号的部门占据上风，医疗卫生部门内部矛盾的凸显，造成体制改革混乱。
2.2 “重医轻防”观念，导致公共卫生工作弱化 长期以来，政府有关部门领导形成“重医轻防”的观念。目前普遍存在这样一种现状：预防工作是说起来重要，做起来次要，忙起来不要。在一些地方甚至是经济较为发达地区，一些领导对医疗单位情况介绍如数家珍，但是对预防工作能说出多少？在考虑投入的时候往往首先是倾向医疗单位，其中的原因固然很多，但是医院和医疗政绩有形并易见，不能不说是一个主要的因素，如此已久，形成公共卫生工作弱化局面。
2.3 机构定性不清、定位不准，直接影响疾病预防控制和卫生监督工作的开展 近年来，特别是在体制改革后，较为普遍存在这样一种观点：将疾病预防控制机构归类于一般性的卫生服务机构，并推向市场，纵观世界各国，还没有将政府行为的专业疾病预防控制机构用市场经济进行调节的，如果按照这样定位是十分危险和有害的，将直接危及疾病预防控制事业的地位和发展。卫生监督机构取消收费，县级财政拨款经费严重不足，使监督执法工作无法正常开展。由于对业务工作的定性不清，定位不准，直接影响了疾控和监督的正常工作。技术监督部门要求，食品化验只要有资质单位就可以，无形把疾控推向市场。有时政府及上级卫生行政部门制定了政策、下发了文件，本来是利国利民的好事，可到基层难以落实，如国家花费巨大的人力、物力、财力，提供免费疫苗，要求地方财政向卫生部门提供公共服务专项经费，然而地方财政特别是县乡两级财政无力支付，致使县乡两级公共卫生服务工作无法正常开展。
2.4 目前两项体制改革过于急促粗糙，过于简单化 许多地方在未统一认识，弄清改革的实质和目的情况下，不顾实情、政策，惟我所用，为改而改，大多地方采用的是简单的一分为二的分家方式，美其名曰“先建后畅”，其实是一种极不严肃与不负责的做法。
3 改革建议
随着卫生部《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》和《关于卫生监督体制改革的意见》的贯彻实施，目前全国各级疾病预防控制和卫生监督体制建设已相继完成，两项体制改革已近尾声，但如何适应新形势的发展要求，建立现代化的疾控和卫生监督机构，仍是我们应迫切解答的重点问题，据此笔者提出以下建议。
3.1 明确机构定位 疾控中心履行的职责包括健康规划、公共卫生与疾病监测、评估分析、预警及大量常规业务工作的检查指导和应急问题的处理等，这些工作具有很强的专业性，同时又是社会公共事务管理的一部分，跟其他医疗部门的服务工作是不一样的，其对象是群体，而不是个体，因此服务的概念也大不相同。卫生监督工作其职能包括食品卫生监督、公共卫生监督、饮水卫生监督、学校卫生监督、医疗职业卫生监督、许可审办等业务，是卫生行政执法的重要内容。两项工作首先是政府的工作的一部分，是非盈利性的公益事业，机构是直接代表政府承担这项义务的专业性部门，其工作人员应该既是卫生技术人员，又具有公务员的性质。
3.2 转变观念，加大投入 政府应转变观念，与时俱进，把公共卫生建设作为实践“三个代表”重要思想的实际行动，确实加强领导。疾病预防属于公共健康安全服务，所必需的经费应有公共财政承担。要把公共卫生机构建设纳入到国民经济与社会发展总体规划中，把公共卫生事业作为政府公共财政支出重要项目，并将其工作的重点转移到疾病预防控制与防止突发性公共卫生事件的发生上来，提高公共卫生服务总体水平。
3.3 处理好二者的关系 卫生行政部门在制定各项业务《规范》的基础上，要高全盘考虑，搞基层调查研究，做好试点工作，认真评估、科学论证、客观地分析在试点过程中存在的问题，提高改革方案的可行性和可操作性，避免一个机构两块牌子改革，扭转没活干和有活没法干的局面。
3.4 加大宣传力度 各级疾控部门和卫生监督单位要高度重视宣传，让政府及全社会增强对疾病预防控制和卫生监督工作的了解和认识，客观地反映我国公共卫生服务工作中的薄弱环节及存在的问题。明确疾控和卫生监督机构的定性和定位，确立其相应的职能和权力，使其在公共卫生服务和公共卫生监督工作中发挥重要作用。
3.5 明确业务范围，合理配置资源，使人员、技术、设备发挥最大效能 每个县应建立一个以卫生监督所为核心的食品安全监督机构，设一处具有食品检测检验能力的权威机构，政府要确保基本的公共卫生服务经费，对基本之外的，根据各自的财政能力和认识程度予以支持。卫生监督其职能是对公民、法人和其他组织遵守公共卫生法规的情况进行督促检查，对违反公共卫生法规的行为追究法律责任的一种卫生行政活动，政府应给予足额财力支持。运行机制上要实行分工负责制，通力合作，密切配合，提高效率，拿出真功夫和成绩让领导、社会满意。同时，各级疾控机构要科学分工，合理配置资源，避免一方面是投入严重的不足，另一方面是极大的浪费，例如：各自独立开发各种信息系统，互不相通；各自都要上大型的化验设备，如：气相、液相色谱、超净室，结果有的基层单位大型仪器设备一年用不了几次，造成极大的资源浪费。
3.6 加强人才建设，确保疾控和卫生监督工作的长期稳定发展 由于疾病预防控制和卫生监督工作专业性很强，人才建设显得尤为重要，否则，即使有充足的资金和设备投入，也难以发挥应有的作用。因此要加强人才的引进与选拔，在用人上引入竞争机制和激励机制，激发专业人员的工作热情；在人才的培养上考虑长期性，注意人才结构的建设，形成合理的人才梯队，保证疾控和卫生监督工作的长期稳定发展。
作者单位：250400 山东平阴，平阴县疾病预防控制中心