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【摘要】 卫生系统政府行政管理绩效评估就是对政府部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，它是在20世纪80年代西方国家政府改革过程中形成和发展起来的，贯穿了公共责任和顾客至上的管理理念。政府行政管理绩效评估指向的是政府所有部门的所有处室和所有成员，意味着政府部门与社会公众之间信息的交流与沟通，不仅对政府工作部门的业务工作进行过程管理和科学评价，对部门内部的管理工作同样也可以用相同的方法进行评估，能促进人力资源合理分配、提高机关工作效率和加快工作作风的转变。政府行政管理绩效评估是由收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及其评估结果使用等组成的行为体系，本文以促进建设“廉洁、勤政、务实、高效”政府为目标，坚持客观、公正、具体、量化的原则，对政府部门绩效测量方法进行探讨，意在对加入WTO之后的中国政府行政管理具有一定的借鉴意义。
关键词 政府行政管理 绩效评估
The study of administrative management performance measurement in health system
He Haiou，Han Bingmei，Zheng Jing，et al.
Department of Drug Distribution Administration，Drug Administration，Shenzhen518034
【Abstract】 Performance measurement of government administrative management in health system is to evaluate and scale the performance of inputs，outputs，intermediate outputs，and end outputs in the process of the government administration.It was shaped and developed in the course of government reform of western countries in the1980s，containing the idea of public accountability and customer first.Performance measurement of government administrative management refers to all departments and members of public administration，and indicates the information communi-cation between public administrations and the public.It not only can give the process management and scientific eval-uation to the operation of government department，but also can evaluate the administration work.The result of evalua-tion will distribute the human resource reasonably，improve department's efficiency and transit the style of the employ-ment.The basic methods and processes of performance measurement of government administrative management in-clude:data collecting，standards making，and programs dividing.In order to speed constructing a government with“probity，diligence，concretion，effect”and give advice for China government administration，the article brings for-ward the new government administration performance measurement with the principle of impersonality，equlity，con-cretion and quantity.
Key words government administrative management performance measurement
我国政府行政管理绩效评估大致划分为两种类型 ［1］ :第一种类型是普适性的政府机关行政管理绩效评估，即绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，这种管理机制普遍应用于多种公共组织。第二种是专项行政管理绩效评估，针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如北京市的国家机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”等。
在西方国家，以政府为对象的大规模绩效评估始于1973年美国颁布的“联邦政府生产率测定方案”;英国从1979～1991年开展了“雷纳评审”、“公民宪章”和“质量竞争”运动等;1993年美国政府颁布了《政府绩效和结果法》，要求所有联邦机构发展和使用绩效评估技术，并向公众通报绩效评估结果，这些措施的开展都推动了绩效评估的广泛应用和评估技术的成熟 ［2］ 。
1 相关概念界定
政府行政管理绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级 ［1］ 。
绩效评估指标是政府行政管理工作绩效考核的基础，根据研究目的和实际工作需要，由能够反映工作效率、水平、服务质量和公众满意度等方面内在本质的指标组成的指标群。
行政效率指数是由能反映行政效率属性的多个指标通过一定的计算形式综合得到的足够数量表达行政效率平均变动的相对数。
2 我国卫生系统政府行政管理绩效评估现状
目前我国卫生系统政府行政管理绩效评估处于探索阶段，尚存在着很多问题 ［3～5］ 。
2.1 有关行政管理绩效评估的理论和实践研究不足 我国学术界和实务界有关政府绩效评估的理论和实践研究起步较晚，还处于不成熟的状态。目前对政府绩效评估从基本概念、作用机制，到操作原则、实施步骤等都还没有形成共识，很多地方把绩效评估与公务员考绩混为一谈，政府绩效的不同层次没有明确区分，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也缺乏系统的介绍和研究。由于缺乏系统理论的指导，我国政府绩效评估实践中常常出现盲目跟风、过度炒作、一阵风等偏差。
2.2 卫生系统政府绩效评估的规范化和制度化程度不足 这是目前我国政府绩效评估存在的最突出的问题。政府绩效评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障;缺乏统一规划和指导，评估内容和侧重点差别很大，评估方法不一致，评估程序存在很大的随意性，结果很难做到客观、公正，有的甚至完全流于形式。
政府绩效评估缺乏连续性研究，仅是一个短期行为，导致了运动式的行政管理，管理者难以把工作重点放在政府绩效的持续改进上，仅会采用阶段性突击方式解决问题。不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为效绩预防的手段，当某一方面出现较多问题，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进，因而总陷于被动。同时，这种非规范化的评估导致了评估中的不正之风和腐败行为，许多评估行为不仅没有取得效果，反而成为基层单位的一种负担。
2.3 卫生系统政府绩效评估内容不科学，指标体系权重设置不合理 政府绩效评估的考核经常片面以经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求，将经济指标等同于政府绩效的评估指标;评估方法多为定性，较少采取定量方法;指标权重设置随意性太大，导致评估结果不够科学;考核指标缺乏可证伪性。政府宣布绩效考核结果，但是没有同时说明考核结果的来源和依据。人们即使不相信也无从考证，无法检查计算。绩效考核缺乏可信度和说服力。
3 适用于我国卫生系统政府工作部门的绩效测量方法研究
在综合考虑我国卫生系统政府工作特点的基础上，提出新的普遍适用于目前政府行为的绩效评估指标体系（见图1）。
3.1 工作目标指数（Goal Index） 是单位时间内实际所完成的任务与计划在单位时间内完成的任务比值，用于评价一定时期内部门工作的目标实现情况。
GI=W 实 /W 计
3.2 行政效率指数（Efficiency Index） 用于评价部门员工的工作效率、能力和负荷情况，包括工作服务率、工作负荷度、单位行政成本、反应性和社会评价等。通过运用综合指数法将这些指标综合生成行政效率指数，不同的部门比较时采用部门间成本差异数作为权重进行校正。
（1）工作服务率（Service Rate）:是指公务行政的服务率，它由部门管辖区的实际服务对象总数与理论服务对象总数之比来表示。一般而言，部门一个员工服务的市民人数越多，表明该部门的行政效率越高。
SR=辖区内市民年末人数/部门员工数
（2）工作负荷度（Work Load）:是表达部门工作强度的指标即完成一项任务的法定工作时间×单位时间内所完成任务的件数/单位时间数。
（3）单位行政成本（Administrative Cost）:就是单位时间内部门工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力、财力的总和，所作出的可以用货币衡量的价值。
（4）反应性（Reactivity）:是部门员工工作水平的综合反应，通过日常工作能力、应急工作能力和创新能力共同表达。
工作水平=所完成的日常工作数+应急能力完成的工作数×k 1 +主动创新完成的工作数×k 2 单位时间三项能力完成的工作数总和
注:式中，k 1 和k 2 是所完成工作与日常工作的难度系数比
（5）社会评价（Society Evaluation）:根据所完成任务对社会造成的影响、意义及所创造的社会价值进行评价。
（6）成本差异（Cost Difference）:是对不同部门之间由于行政成本不同造成偏倚的校正，是通过n个单位的人均行政成本与各单位的人均行政成本的比值得到各单位的成本差异指数（CDI，Cost Difference Index）。
CDI i =∑ n i=1 C i /∑ n i=1 M i /（C i /M i ）
注:式中CDI i 为第i部门成本差异指数;n为部门数;C i 为第i部门行政成本;M i 为第i部门人数
（7）行政效率指数
EI=CDI i ×∑ k i=1 ∑ m j=1 P ij /N/n
注:式中P ij 为第i部门第j个指标实际值;N为部门总数;n为参加评价的指标数
3.3 满意度（Satisfaction） 用于评价部门工作在服务社会时公众对工作的认可情况，可以通过问卷进行调查。
图1 政府部门绩效测量框架图（略）
4 卫生系统政府行政管理工作绩效评估的意义
4.1 促进认知政府行为，有利于形成竞争机制 通过绩效评价，能够对政府部门有比较全面、客观的认知;这种认知是定量的而非定性的，是理性的而非感性的。这种认知分为政府自身认知和公众认知;政府部门在绩效评估基础上的横向与纵向比较有助于形成一种竞争气氛，同样会提高服务质量和效率;公众获知不同服务部门绩效方面的信息，引导公众做出正确的选择，从而对政府部门形成压力，迫使它们提高服务质量和效率，使有限的卫生资源发挥最大的效用 ［4］ 。
4.2 加强监督政府行为，有利于提高透明度和责任意识 政府是国家拥有垄断强制力的组织。传统的政府管理行为被认为是随机的，难以把握的，结果很难预知的模糊行为，行政的成本无法测定，产出的效果也无法衡量。在缺乏绩效评估的情况下，政府行为责任不明，很容易产生官僚腐败等现象。通过政府绩效评估，促使政府明确管理行为的目标性和系统性，而不是随意性。政府绩效评估为整个社会从外部监督政府作为提供了基准线;政府绩效评估强调要以公众的需要为导向，以提高公众健康水平为出发点，以公众的知晓和参与来监督，以公众的满意度来评判;公众的监督从外部为政府行为的改进提供压力，有利于提高政府行为的透明度和责任意识［5，6］ 。
4.3 提高政府行政管理绩效，有利于改善政府形象 现代政府行政管理的核心问题是提高绩效;绩效评估具有激励功能，根据绩效的评估结果，发现不同部门绩效水平的差别，对绩效高的部门给予适当奖励，对低水平的绩效部门给予适当批评，促进整体绩效水平的提高。提高绩效不仅是简单的利润最大化，更要考虑行政本身的价值追求。强化绩效，不仅要以最经济的投入，产出最优质的服务和公共物品，还要考虑再生资源的最优配置，注重社会公正;绩效评估有助于科学设定目标并促进资源的最优配置，体现社会的公正性。在社会公正性原则的基础上，政府绩效评估不只是展示成果，它也暴露政府的不足和失败，但这并不一定损害政府部门的信誉，相反，政府向公众公开所面临的困难和问题，并展示其为提高绩效所做的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任 ［7］ 。
参考文献
1 蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析.中国人民大学学报，2002，5:93-100.
2 周志忍.当代国外行政改革比较研究.北京:国家行政学院出版社，1999，89.
3 戴鑫，戴平.政府行政绩效评估初探.重庆社会主义学院学报，2003，1:58-60.
4 徐双敏.论建立政府绩效评估机制.党政干部论坛，2003，5:27-29.
5 刘文俭，王振海.政府绩效管理与效率政府建设.国家行政学院学报，2004，1:13-17.
6 朱火弟，蒲勇健.政府绩效评估研究.改革，2003，6:18-22.
7 张菡，马建臣.政府绩效评估的现实价值分析.北京航空航天大学学报（社会科学版），2003，16:34-37.
（编辑莉 莉）
作者单位:518034广东省深圳市药品监督管理局药品流通管理处
518020广东省深圳市医学信息中心