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【摘要】 本文通过分析一个事例引出了政府职能哪些是不能让渡的问题，提出在政府职能中政治统治职能是不能让渡的，而在社会管理职能中两种管制职能也是不能让渡的。同时，还指出如果受让主体不能承担，政府职能也是不能让渡的。文章最后指出:明确政府职能哪些是不能让渡的将有利于防止政府把应该自己履行的职能转嫁到社会、企业或中介组织，造成职责不明;也有利于改变社会中介组织政企不分，“二级政府”的形象。
关键词 政府职能 让渡
2004年1月沿海某市卫生局下发的“关于做好2004年度食品卫生许可证验证工作的通知”中提出:“对熟食、豆制品、盒饭、大型餐饮业单位进行验证时，有关的行业协会的意见应作为验证的参考依据”。以往卫生部门在对食品生产经营单位进行验证贴花前都要先对这些单位进行现场审核，现在将这部分工作“分权”到行业协会，这实际上是政府向行业协会的一种职能让渡。
沿海某市卫生局的这种职能让渡应该说是符合当前行政体制改革背景的，也是结合了其经济发展实际情况的。首先，当前的行政体制改革要求政府从管理微观经济事务中解脱出来，实现政企分开、政事分开、政社分开，要弱化某些功能，政府的部分职能要向社会中介组织、社会和企业分权。此次职能让渡行为就是一种“分权”行为。其次，党的十四届三中、五中全会提出:“发展社会中介组织，做好服务、沟通、公证和监督，建立行业协会和商会，注意发挥行业协会和商会的作用。推行政企分开、政府职能转变，由部门管理转向行业管理，建立起适应社会主义市场经济要求的行业管理新体制”。此次职能让渡的职能受让者是相关行业协会，也正是体现了部门管理转向行业管理的转变。最后，沿海某市作为行业协会发展比较早的地区，熟食、豆制品、盒饭、餐饮协会的运作已积累了一定的经验，协会较为成熟，能够肩负起对业内企业的自律管理功能。
然而，此次职能让渡又是一次不成熟的让渡。据了解:通知下发后，有些区县把行业协会的意见作为了卫生许可证验证所必备材料，而各行业协会也很快组织人员对相关单位进行验证审核，并向每家单位收取200元的审查费，结果导致了绝大多数食品生产经营单位的抵制。这就不得不让人反省此项政策的合理性，不可否认这里有公共政策执行过程中政策执行的扩大化因素。但如果仅从政策的内容而言，我们将不可避免地讨论这样一个问题———哪些政府职能是不能让渡的。由于从具体的内容视角去讨论，可能会导致“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，因此这里只从大的框架上进行讨论。
并不是所有的政府职能都是可以让渡的。从政治学角度看，政府职能具有两重性———政治统治职能和社会管理职能。显然政府可以进行职能让渡的部分只能是社会管理职能部分。但这部分的职能让渡也有度的问题。
1 社会管理职能中体现公共性、权威性及整体性的部分是不能让渡的
政治学原理中，阶级性、公共性、权威性及整体性是政府作为履行国家权利的机构与一般社会组织存在本质区别的特性。政府的社会管理职能的直接目标是维护社会稳定和推动社会发展。任何一个一般社会组织都只能局限于考虑本组织的利益，不可能、也没有能力像政府一样从维护社会整体利益的角度进行社会管理。这部分职能主要表现为:为实现国家利益、社会利益、多数人的利益、长远利益，依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为。例如:近期我国经济领域中实施的提高银行准备金利率，对房地产、钢铁、水泥等重点行业的贷款进行控制等政策就具有显著的公共性、权威性和整体性，它是政府对我国经济的宏观调控，这种职能是不能让渡的。
2 法律法规明确规定应由政府承担的职能是不能让渡的
这部分职能有关法律、法规都明确规定了实施主体，没有法律、法规的授权是不能让渡的。如果刻意让渡就会造成受让者在实施此项职能时的主体不合法。而主体的不合法又会造成公众的不认同，使职能无法得到正常的履行。同时，由于行政行为带有一定的强制性，受让者承担了这部分职能后由于缺少法律、法规的监督、约束，很容易产生“权利寻租”等附加产品。以上面的事例为例，卫生许可证的验证工作是一种行政许可行为，相对应的验证资格审查是一种行政审批行为。根据《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，行政许可只能由具有行政许可权的行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内实施。因此，这部分职能是不能进行让渡的。沿海某市卫生局的通知将有关行业协会的意见作为验证的参考依据，在实际操作上已经把这些行业协会对相关单位进行验证审核、出具意见等设置为了行政许可的前置，变相地把行业协会的工作与行政许可进行挂钩。由于行业协会实施行政许可是不具有合法地位的，通知下发后，产生的绝大多数管理相对人抵制是不难理解的。同时，行业协会在具体操作中收取的每户200元的审核费又是“权利寻租”很好的注释。同样，法律、法规授权给行政部门的行政监督、行政处罚的权利也是不能让渡的。上述行政许可、行政监督、行政处罚等职能又可概括为:依法控制、限定和约束社会行为主体与国家公共权力主体的行为，使其不会、不能因自身的利益而非法或不当地侵扰国家、社会、他人、其他行为主体的权利的职能。
台湾张金教授认为政府的职能可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴 ［1］ 。简单地讲:维护职能，即维护国家法典和制度的职能;保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维持社会秩序的职能;扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能;管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能;直接服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能;发展职能，即动用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促动、推进发展和进步行为的职能。维持职能和保卫职能可以归纳到政治统治职能之内，是不能让渡的;而管制职能需要法律的授权和国家的后盾，任何社会组织都不具备政府所具有的资源等优势。上面谈到的宏观政策的制定、调控以及行政许可、行政监督、行政处罚等职能都属于管制职能，这些职能都是不能让渡的。而其他的三部分职能政府则可以根据实际情况进行部分的、有的放矢的让渡。
3 政府职能的让渡还要考虑受让主体能否承担这部分职能，如果受让主体无法承担让渡的职能，则也不能进行职能让渡
以行业协会为例，《上海市促进行业协会发展规定》（2002年10月31日颁布）将行业协会定义为:由同业企业以及其他经济组织自愿组成，实行行业服务和自律管理的非营利性社会团体;其宗旨是为会员提供服务，维护会员合法权益，保障行业公平竞争，沟通会员与政府、社会的联系，促进行业经济发展。而李晓宁更是将行业协会的功能归纳为:内部谈判功能、外部的行业谈判功能、制定原则与标准、培训功能、收集交流信息以及行业自律 ［2］ 。由此可以看出，行业协会的功能主要是服务功能和建议功能，通过同业的自律实现对行业的管理。协会最终的身份是行业的代表，而不是政府的代表。如果让协会以局外人身份对本行业企业进行审核，则会造成角色混乱，同时，协会也不具备从事该项工作的能力。据了解:为开展此项工作，协会临时组织了一些宾馆内从事食品检验、管理的人员作为审核验收工作人员。这部分人员未经专业知识培训，也无从事相关工作的经验，对法规、标准的掌握更是含糊不清，工作的质量难以得到保证。而据一位参加过此项工作的人员讲:协会此次组织审核，每审核一家单位就在这家单位用餐，大家聚在一起有说有笑，很是开心。这样的工作质量可想而知!
不能让渡的职能是坚决不能让渡的，否则可能会产生政府把应该自己履行的职能转嫁到社会、企业或中介组织，造成职责不明;同时，也会产生社会中介组织越权行使本该政府行使的职能，造成政企不分，使社会中介组织成为“二级政府”。清华大学公共管理学院副院长王名教授就认为:中国行业协会存在的两个典型问题正是“非政府组织的政府性”和“非营利组织的盈利性”。这也是行业协会不自律，甚至搞非法活动的根本原因 ［3］ 。
参考文献
1 张金.行政学典范.台湾“中国行政协会”，1992，103-104.
2 李晓宁.城市化运动与行业协会.http://www.yannan.cn.
3 行业协会.“非政府”本质.http://www.jxnews.com.cn/n895/ca619007.htm.
（编辑子 涵）
作者单位:200135上海市浦东新区卫生监督署