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【摘要】 2003年初,“非典”疫情发生后，国务院就指示各部委和各地区按照特事特办、急事急办的原则处理突发公共卫生事件。这一指导原则在2003年抗击“非典”工作起到了积极作用，为抗“非典”工作的胜利完成奠定了基础。这是我国第一次以公开、完整、真实和透明的原则处理突发公共卫生事件。2008年5月12日，汶川发生特大地震后，社会各界在很短的时间内踊跃捐款捐物，捐款数额之巨，捐物种类和数量之多，绝无仅有。中央以及地方政府秉承以上原则处理抗震救灾工作中社会捐赠款物，为抗震救灾的阶段胜利奠定了一定的基础。通过此次事件我们可以看到政府在2003年国务院做出的原则指导下，高效和出色地完成了相关救灾和物资管理工作。
【关键词】 突发事件；捐赠物资；管理
Discussion on management of public health emergencies donated funds and materials
Zhiqiang Liu，Lili Ma，Qian Li,Yulan Fang
Abstract After SARS outbreake in early 2003,the state council instructed the ministries and each departments in accordance with the principle of handle special cases with special methods and the urgent events were in urgent need to handle the public health emergencies. This guiding princples played a positive role in the 2003 ant-“SARS”.This was our first time to handling emergent public health events under the principle of open, complete,accurate and transparency.Because Wenchuan earthquake was the most destructive disaster since Tangshang earthquake,the donated funds and materials from every part of society in short time,the level of contribute funds，the kinds of materials and quantity are a unique.On May 12 2008，after Wenchuan earthquake，the goverment from central to local were all uphold these principle to deal with the donated funds and materials,which was a very important stage of the successful for defeating the disaster.According this event,we can see the government highly effectivly and excellently finished the supervisory work of disaster relief and commodily under this principly instruction which the state council making in 2003 year.
Key words emergency；donation；management
Finance Section of Deyang People’s Hospital,Deyang 618000,China
Correspondence to:Zhiqiang Liu,Email:lzqlzq622@163.com
我们应该看到光荣后面的悲伤，胜利后面的管理不足。自2003年“非典”疫情后至今时隔五年，政府在处理公共突发事件中社会捐赠款物的管理上仍存在一定的经验不足和管理混乱等现象，大量的捐赠资金和捐赠物资如何管理和使用？如何应对此类重大突发公共卫生事件？建立哪些应急机制？捐赠物资的分配调拨是否合法、合规、合理？捐赠物资管理和使用中遇到何种问题？面对突发事件，由于应对不足，加之部门内部间、各相关单位间缺乏协调配合，出现了信息渠道不畅通、沟通不及时、数据统计不准确、财务核算不规范等诸多问题。为此，笔者就突发公共卫生事件中捐赠款物的管理谈一些看法，对此诸多问题进行初步探讨和分析。
1 捐赠款物管理中存在的主要问题
1.1 捐赠物资的名称和规格管理混乱 捐赠单位和企业对捐赠的物资管理不严，存在着装箱的数量、名称与外包装标注不符，部分物资有过期现象。很大程度上商家是乘此机会清理仓库和产品换代，对商家来说这样做既赚了名誉又清理了库存。接收单位因为时间紧迫，人员不足，所以不能对捐赠物资逐一开箱检查，不能保证捐赠物资的规格和质量。在物资的分配上不能按时、按量、按需求地保证灾区的需求，往往灾区医院需要的物资和药品却不能及时送到，而灾区不是很亟须的物资却在源源不断的送来，这在一定程度上增加了灾区医院的压力，医院方面需要在本来就严重不足的人员方面抽调出部分人员去查验和管理这一部分不急需的物资。
1.2 捐赠物资估价和折价缺乏依据，估价制度存在盲点 捐赠物资的价值多由捐赠者自行提供和确定，各受赠单位也未要求捐赠者出具相应的物资出库单、发票等原始计价依据。由于此次捐赠物资种类繁杂，既有新产品又有旧物品，既有专业设备、药品，又有食品、民用品等其他物资，既有外国政府和国际组织的捐赠，又有普通市民的慷慨解囊，加之没有物价部门的参与，各受赠部门难以对捐赠物资的价值进行正确评估。
另外，在捐赠物资数量相符情况下，受益单位对捐赠物资的估价与受赠单位提供的估价也存在差异。如：某医院接受捐赠的一台移动式X线机，医院财务部门估价是25万元，而在市卫生局账面上是50万元。医院接受捐赠的一批耗材以医院的平常购买价登记入账；而卫生局是以该产品的市场价格入账，所以中间就存在部分差异。
此次抗震救灾捐赠物资只是按照有估价的或可计价物资进行统计，但是其计价是否正确则无从考证。由于捐赠物资估价缺乏政策依据，使得捐赠物资估价不具科学性，一方面造成捐赠物资折价统计数据伸缩性很大，另一方面也导致捐赠方、受赠方与受益三方的捐赠物资价格无法有效衔接，不利于各方的财务核算。
1.3 法律法规不完善，个别捐赠行为缺乏判定标准 《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十二条规定：“捐赠人可以与受赠人就捐赠财产的种类、质量、数量和用途等内容订立捐赠协议。捐赠人有权决定捐赠的数量、用途和方式。”第五条明确指出：“捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿，符合公益目的，不得将捐赠财产挪作他用。”《国务院办公厅关于加强防治非典型肺炎社会捐赠款物管理工作的通知》明确要求：“捐赠款物必须登记造册，坚持专款专物专用、集中使用原则，切实保证捐赠款物全部用于突发事件的防治和救助，不得挪作他用。”基于上述原则，受赠者要完全按照捐赠者意愿拨付和使用捐赠款物，在抗震救灾社会捐赠的前提下，可以说所有捐赠行为都具有公益性和社会性，但是对个别捐赠者而言，是否存在借捐赠之机达到宣传产品、减少库存积压、获取税收减免、疏通关系，甚至行贿受贿等目的则无法定论，也无判定标准。如某红十字协会将接受捐赠的救灾款以1万/顶的价格买进；将救灾款项以管理费用的名义克扣，克扣的金额占总数的10%。还有的就是有些捐赠的物资如：手机、传真机等灾区是否真正用得上，用得上又是否真正用于灾区，这些都值得我们进一步的探讨。
1.4 突发事件捐赠物资亟待明确政策，统一认识
1.4.1 捐赠资金会计核算不统一 与日常社会救灾捐赠的受益对象（老少边穷地区）不同、使用原则（扶贫济困送温暖）不同，抗震救灾捐赠款物面对灾区所有人员，更多地涉及医院，由于对受益捐赠款物的管理使用原则不明确、不具体，造成各受益单位对某些捐赠款物的管理使用没有达成共识。
受益单位将收到的捐赠资金纳入基本账户统一核算，但是核算科目不统一，有的在“其他应付款”科目核算、有的在“专用基金-其他拨入专项基金”科目核算。
1.4.2 捐赠资金开支范围和标准无章可循 受益单位接受捐赠资金，主要用于地震受伤人员的医疗费用和生活开支，医院不但要管病人的资料，还要管病人的生活，资金使用范围太广太复杂易造成会计处理不规范。
1.4.3 部分捐赠物资的核算面临新问题 对于捐赠的帐篷、床、被子等物资，各受益单位管理方式不统一。有的将上述物资登记造册纳入单位物资统一管理，但是交由个人使用；有的将物资直接发放给医务工作者和伤病员，不再作为单位资产管理；还有的既没有发放又没有进行账务处理，既考虑记入单位固定资产后加大折旧费用，又不得不面对物资大量存放所带来的仓储保管难题。
2 产生问题的原因分析
2.1 管理环节多，信息不畅通
2.1.1 缺乏沟通，数据统计不准确 此次药品、生物制剂和医疗器械等捐赠物资繁多，占捐赠物资总量的大半。德阳市药品监督管理局受市民政局委托，对捐赠药品及医疗器械进行检验。捐赠者持合格证明再到捐赠中心办理捐赠手续，由于中间环节多，捐赠流程不顺畅。使一些药品和生物制剂未经药监部门检验，直接由捐赠者运抵受益单位，并持受益单位出具的《接收单》到市捐赠中心等受赠单位补办捐赠手续；还使得部分捐赠药品虽检验合格，但捐赠者不再去办理捐赠登记，上述现象一方面导致检验环节流于形式，不能确保捐赠物资的质量；另一方面易造成数据统计不准确。
2.1.2 各自为政，缺乏统一领导 德阳市卫生局财务部门、药监局、市抗震救灾指挥中心、医疗卫生机构等单位均存在接收捐赠款物的现象，由于各部门缺乏统一领导和沟通，导致如医疗器械和食品等个别捐赠物资出现重复分配的现象。由于管理头绪多，中间环节多，捐赠者既要办理检验手续，又要办理捐赠手续，还要往返运输，在一定程度上造成了不便。加之缺乏统一领导和归口管理，部门内部协调不利，没有统筹安排调配力量，造成多部门参与，但又没有一个部门具备掌握全局的能力。
2.2 部分受益单位的受赠资产管理薄弱
2.2.1 捐赠物资缺乏统一的管理 抗震救灾工作组织协调部门多为临时性机构，由于缺少专业物资管理和财务人员，其受赠资产的管理十分薄弱。由市政府多个委、办、局抽调人员组成的抗震救灾指挥中心，其受赠款物的财务管理和核算由市卫生局机关财务处负责。由于该中心对受赠物资管理不到位，接收时不登记，机构解散，一些物资已被带到市卫生局以外的单位，也未与财务部门沟通，造成固定资产账面反映不完整。
2.2.2 捐赠物资管理不善，帐务处理存在漏洞 个别受益单位对受赠资产疏于管理，受赠的救护车、医疗器械、食品等物资已经相继投入使用，但是尚未办理入账、建立资产卡片等手续，个别资产还有调出本单位的现象，调拨手续不完备，加大了国有资产的流失风险。
2.3 捐赠物资质量检验环节存在漏洞
2.3.1 捐赠物资缺乏严格的质量监督 药品监督部门明确规定：“药品耗材有着严格的储存条件要求和有效期规定，过期后必须销毁，不能挪作他用。”捐赠的药品和低质易耗品等若不能有效地用于临床，不但要付出较高的管理成本，还存在过期无法使用的隐患，势必给国家造成经济损失。但是结余物资中，个别物资难以分发，存在毁损、变质、临近保质期限、无法用于临床使用等问题，比例虽然不大，但是给受赠单位的管理和核算带来难题。
2.3.2 捐赠物资缺乏实用性 由于捐赠者没有过多考虑临床需要，一些捐赠药品的适应证及用途与预防和治疗伤病员无关。另外，存在捐赠的药品已临近或超过保质期限的问题。如某医疗公司捐赠的医疗器械到医院后，医院准备发放于临床时才看见有几件医疗器械已经过期不能使用。如果医院方面没有及时发现这一情况，那么势必造成严重的医疗事故。
2.3.3 物资捐赠缺乏专业指导 捐赠者对捐赠的消毒防护用品的专业性要求知之甚少，致使一些捐赠物品的安全性能和质量指标无法满足医疗救治的急需。
2.4 管理意识不强，全局观念淡漠，政策执行不到位
2.4.1 非法定接收捐赠主体，未履行告知程序 调查发现接受捐赠主体，比如医疗机构，捐赠者将捐赠物资直接拉到医院，但医院正忙于抢救源源不断增加的伤病员，根本就没有多余的人力来登记上报相关单位，等事情过后又无法对相关数据进行严格的统计。
2.4.2 非定向捐款未及时上缴财政专户 管理意识不强，上级主管部门下发的文件指示精神不明确，下级单位领会文件精神不全面，导致政策执行存在偏差。由于政策执行不到位，使政府无法全面、真实掌握各单位受赠资金情况，有关部门在安排和分配捐赠资金时缺乏整体性，降低捐赠资金在应急状态下的使用效益。
3 对策及建议
政策和管理方面存在的问题给社会捐赠工作带来负面影响，有关部门要在公共突发事件中采取必要措施，确保捐赠管理协调有序，为此建议。
3.1 建立健全捐赠事务管理的法律、法规体系，规范捐赠行为 各受赠单位应将日常的捐赠工作同应急状态下的捐赠工作有机结合起来,规范日常捐赠物资管理工作，建立物价等部门参与的捐赠物资的价值评估制度，比如由物价局出台相关政策在什么情况下参照什么标准价格，使捐赠者、接收者、受益者三方价值有效衔接，正确地进行财务核算。对于由于法律、法规不完善而难于解决的问题，呼吁立法部门尽快完善，建立相应的法律、法规体系，进一步规范并约束捐赠行为，使捐赠真正体现公益性和社会性。
3.2 尽快解决公共突发事件捐赠中凸现的新问题 目前，我国尚没有接收公益捐赠方面的财务制度，各受赠单位应敦促财政部门加紧研究制定。卫生、财政等部门应尽快着力解决“非典”捐赠中凸现的新问题，明确捐赠物资的产权和使用权，明确捐赠药品及医疗器械的使用办法，明确捐赠资金的开支范围和原则，规范捐赠款物的核算、管理和使用。
3.3 强化管理，健全内控制度，严把质量关 对于暴露在捐赠管理环节的问题，各受赠部门应健全捐赠管理的内部控制制度，严把质量关，完善捐赠物资管理的相关条款，制定相应的惩罚措施，建立捐赠者《捐赠承诺制度》，约束捐赠者，防止质次价高、毁损、变质等物品流进受益单位。各受益单位要完善机构内部规章制度，强化领导意识，加强对受赠固定资产管理，完善资产调拨手续，降低国有资产流失风险。
各有关部门应提高管理水平，严格按照政府文件精神确保政策执行到位，民政、财政、卫生、市药监、红十字会等部门要加强沟通，使信息渠道畅通，保证数据统计准确，为政府科学、合理地分配发放捐赠款物提供依据；确保政府及时统筹安排捐赠资金与财政资金。避免使某些项目既有财政资金的投入，又有大量捐赠资金的使用，在一定程度上加大了财政负担。
3.4 加大捐赠行为的引导力度，避免人、财、物的浪费 各受赠单位应协助政府从媒体、宣传等方面对捐赠行为进行宏观引导，特别是集体捐赠，应具有针对性，对于特殊物资，如药品和低质易耗品等，要按照临床需要和标准，发布需求信息，避免捐赠物资的存储、运输、调拨等环节出现人力、物力资源的浪费。
3.5 借鉴好的经验和做法，建立捐赠款物管理的有效机制 政府应全面总结此次抗震救灾捐赠工作的经验和问题，从危机中获得启示，借鉴国际上好的经验和做法，建立应对公共突发事件的有效机制，尝试成立由财政、审计、民政、红十字会、物价、工商、药监、卫生、税务等多部门参与的联合社会捐赠事务管理组，采取“一站式”办公等方式，统一接收，统一调拨分配，避免随意性。对于定向捐赠的款物，各单位和部门应摆正各自位置，视需要接受或者转赠，切实保证捐赠款物用在最需要的地方，提高捐赠款物的使用效益。为增加社会捐赠款物管理和使用的透明度，尤其要建立审计应对公共突发事件的介入机制，使审计关口前移，变事后审计为事中甚至事前的监督，确实使有关部门管好用好捐赠款物。
作者单位：德阳市人民医院财务科，四川德阳 618000