近年来，随着食品药品监管系统法制建设的不断深入推进，陆续有一些新的法规规章颁布实施，这对于解决食品药品监管部门在执法中存在的法律缺位等问题提供了强有力的法律支持。与此同时，由于法律法规之间的衔接问题，也给基层药品监管执法带来了一些新的困惑。
就陕西省境内的医疗机构药品监管工作而言，有《药品流通监督
管理办法》（局令26号）和《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》两部规章予以规范。《药品流通监督管理办法》作为国家食品药品监管局的部门规章于2007年5月1日起施行，该规章设专门章节对医疗机构购进储存药品的监督管理进行规范。而《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》是2006年11月4日陕西省政府以115号省政府令发布，并已于2006年12月10日正式施行的地方政府规章，它是专门规范陕西省境内医疗机构药品管理工作的规章。
从立法角度讲，《药品流通监督管理办法》属于部门规章，《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》属于地方政府规章。《立法法》第八十二条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内实施。”因此，《药品流通监督管理办法》和《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》在陕西省境内而言，在法律位阶上是平等的，无大小之分。
对照两部规章的具体规定就会发现，在“要求医疗机构按照法律法规的规定建立真实完整的药品购进记录”这一问题的罚责上，二者规定明显不同。《药品流通监督管理办法》第二十五条规定“医疗机构购进药品，必须建立并执行进货检查验收制度，并建立真实完整的药品购进记录。”对应的罚则是该《办法》第四十一条，即责令限期改正，情节严重的，给予通报。而《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》第十条规定：“医疗机构应当按照法律法规的规定，建立真实完整的药品购进记录。”对应的罚则是第二十八条，即责令改正，并处500元以上3000元以下罚款。
在陕西省境内，对“医疗机构未按法律法规的规定建立真实完整的药品购进记录”这一问题究竟适用哪部规章的相关罚责呢？按照《立法法》第八十六条第一款第（三）项规定：“部门规章与地方政府规章之间就同一事项规定不一致的，报请国务院裁决”。但从实际情况来看，动辄报请国务院裁决似乎也不是解决问题的最佳办法，且需要一定的时间，这样就有可能导致案件久拖不结。笔者认为，在执法实践中，药品监管部门可根据相关规定直接确定如何适用。
2004年5月18日，最高人民法院发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）是最高人民法院审理行政案件适用法律规范问题的专项司法文件，也是解决法律规范适用冲突的专门司法文件。具体到“规章之间就同一事项规定不一致的问题”，笔者认为，行政机关可以借鉴《纪要》的相关规定。
《纪要》在法律规范冲突的适用规则中作了明确规定，即对于“部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：(1)法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用。(2)尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及
对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用。(3)地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用。(4)地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用。(5)能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。
由于《药品管理法》和《药品管理法实施条例》并未授权国家食品药品监管局制定规章对医疗机构药品管理工作作出实施性规定，因此原则（1）不适用。原则（2）显然也不适用于本冲突规则。《药品管理法》和《药品管理法实施条例》并未授权陕西省政府对于医疗机构药品管理工作作出具体规定，因此原则（3）也不适用。而陕西省境内医疗机构药品购进的管理工作（建立购进记录及其罚责）属于陕西省行政区域的具体行政管理事项（药品购进的管理工作），因此应当适用原则（4），即地方政府规章（《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》）优先适用。因此，笔者认为，在陕西省境内，对“医疗机构未按法律法规的规定建立真实完整的药品购进记录”这一违法行为的处罚，应当适用《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》的相关罚则，即该《办法》第二十八条规定的“责令改正，并处500元以上3000元以下罚款”。
陕西省宝鸡市食品药品监管局 刘炜
文章属
学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。
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