叫停粮食乙醇考验政府执政艺术

国务院能源领导小组办公室有关负责人日前正式传达了政府对于燃料乙醇的最新政策：中国将停止发展粮食乙醇，坚持发展非粮乙醇。换句话说，中国燃料乙醇正处在向非粮乙醇转折的路口。

  

政府的引导艺术  

中国有13亿人，粮食安全是首要问题。在生物乙醇发展势头正猛的2002年，就有专家学者提出，利用粮食发展燃料乙醇对石油安全的贡献是非常有限的。石油安全、粮食安全，是两个大问题，需要统筹兼顾。二者相比，粮食安全更加重要，车可以不开，但没饭吃不行。现在停止发展粮食乙醇，是因为我们要保证粮食安全，保证玉米、小麦和其他农产品的种植比例平衡。如果将来技术有了突破，陈化粮问题再次成为主要矛盾时，以陈化粮为主生产乙醇仍然是一种选择。  

这次叫停发展粮食乙醇，对政府执政能力是一个考验。  

首先，不叫停粮食乙醇，以玉米为主要原料的粮食乙醇发展就面临失控的危险。各地过热的投资冲动，少数地方政府对粮食乙醇的大力支持，原材料价格飞涨，伴随着“萝卜快了不洗泥”心理而产生的大量污染物排放，燃料乙醇行业对玉米的依赖快速上升……这些问题从不同侧面反映出燃料乙醇发展面临失控。同时，燃料乙醇的发展速度也面临失控。按照《可再生能源中长期发展规划》，我国生物燃料乙醇的年生产能力将在2020年达到1000万吨，但国家发改委去年12月的统计显示，国内公司申请建设的乙醇年产能已经超过了1000万吨。  

叫停粮食乙醇，是非常必要的。但是，为什么非要到现在才叫停，而不是在2002年就听取专家意见，发展非粮乙醇呢？叫停之前，政府各部委与各级地方政府之间，部委与中央企业之间，地方政府与中央企业以及地方企业之间缺乏足够的信息沟通。现在叫停，这是通过行政手段实现的硬着陆，后遗症大。由此看来，加强政务信息化建设，未雨绸缪，及早调控，妥善处理政府的指挥棒的导向作用，建立政府各部委、地方政府、中央企业与地方企业之间的科学调控关系，是十分必要的。  

其次，《可再生能源中长期发展规划》确立的我国生物燃料乙醇的年生产能力将在2020年达到1000万吨的目标是否可以实现，对政府执政能力也是一个考验。这使得政府决策处于两难之中：不叫停粮食乙醇，继续发展粮食乙醇，粮食安全存在风险，粮食结构面临失衡的危险；叫停粮食乙醇，发展非粮乙醇，达到《可再生能源中长期发展规划》的目标把握有多大？达不到怎么办？企业、资金、技术是否完全顺应非粮乙醇的路子走下去，政府的引导艺术很关键。

  

非粮乙醇的考验  

非粮乙醇，按照目前通行的说法基本上可以概括为：以木薯、红薯、红高粱、甘蔗、甜高粱等含糖作物生产乙醇；以农作物秸秆纤维素生产乙醇；以淀粉类野生树木的果实生产乙醇。  

现在面临的考验之一是原料供应问题。木薯、红薯、红高粱、甜高粱等含糖作物是不是粮食，争议很大。实际上，红薯目前的食用量很大，农贸市场出售红薯已经是不争的事实。同时，大规模种植木薯、红薯、红高粱、甘蔗和甜高粱等含糖作物生产乙醇，也要占用耕地。如果不占用耕地，总体产量会下降多少？单位产量会下降多少？因此，以含糖作物为原料，发展非粮乙醇，原料供应是个问题。此外，淀粉类野生树木资源调查刚刚开始，目前还不能大量提供原料。农作物秸秆以及林木的废弃物，估算起来数量很大，但具体生产起来，有多少经济可收集量，也是一个问题。对非粮乙醇来说，利用纤维素生产乙醇，在原料供应方面也不可掉以轻心。

考验之二，以秸秆纤维素为原料生产乙醇，技术的成熟度是个问题。目前国内该技术只是处于工艺性试验阶段。国内做得比较好的项目，如目前中粮集团和诺维信公司在黑龙江做玉米秸秆的纤维素乙醇试点，规模只有500吨。以甜高粱为原料生产乙醇，目前最大的规模也只是每年5000吨。该技术什么时候能够成熟，将直接影响《可再生能源中长期发展规划》目标的实现。

考验之三，非粮乙醇类科技型中小企业能否跨越“死亡谷”？  

国内燃料乙醇的四大龙头企业，如吉林燃料乙醇、黑龙江华润、河南天冠及安徽丰原去年合起来生产的乙醇总量不超过120万吨，单个厂子的最大产量不足100万吨。众所周知，作为石油行业的企业，炼油能力在100万吨以下的都属于需要关停的小炼厂，相比石油行业，生物乙醇工厂只能算是中小企业，现在用非粮原料发展乙醇的企业规模小得更不必说了。乙醇成本居高不下，没有政府几年来的强有力补贴，这4家乙醇生产龙头企业很难生存下来。  

我国粮食乙醇龙头企业活过来了，但并不是说它们已经跨越了“死亡谷”，而是因为政府大量的补贴将“死亡谷”填平了。如果没有政府的大量资金支持，现有的四大龙头乙醇企业能撑多久，是一个未知数。而甜高粱乙醇、纤维素乙醇会不会熬过“死亡谷”也非常难于预料。在这一方面，政府不支持，可以肯定这些非粮乙醇企业活不下去；政府支持，就会形成今天的粮食乙醇的局面。如何走出这个圈子，也在考验政府的执政艺术。

  

前车之鉴  

非粮乙醇前路有颇多变数，但只要迈开脚步去走，路就在脚下。  

首先，国际上粮食乙醇、非粮乙醇的经验可以借鉴。美国总统布什在2007年国情咨文中提出，未来10年对石油的依赖要降低20％，替代油品的一个主要品种就是生物乙醇。巴西发展甘蔗乙醇产业积累了很多经验，可以供我们发展非粮乙醇时参考。其次，我国发展粮食乙醇积累了很多经验，从技术上讲，已经前进了一大步，乙醇在车辆的应用方面也前进了一大步。从粮食乙醇的发展来看，要立足陈化粮，充分利用国内、国际上的陈化粮资源，进口陈化粮，为陈化粮乙醇的发展开拓原料资源。其次，非粮乙醇要向生物柴油学习。生物柴油产业发展之初，我国就提出，不要政府财政直补，不要优良的植物油资源，而是以野生树木种子（包括目前正在大量种植的黄连木、麻风树、文冠果等）以及废弃油脂（包括地沟油、煎炸废油、泔水油、榨油厂的酸化油）为原料，开发了以酸碱为催化剂的工业实用技术以及以超临界、脂酶为催化剂的储备技术，开发了隔油池垃圾提取废弃油脂的技术。目前该行业虽然有些投资过热，但总体上取得了很大成绩。另外，加强宏观调控，发挥政府主导作用。政府的着眼点要放在非粮乙醇的技术开发层面。由政府出面，确定非粮乙醇的技术指标，如纤维素生产乙醇的关键技术开发与工业化，利用全世界的科技资源，进行全世界招标。从技术开发到产业化的全过程，从科技、税收、应用等方面大力支持，不要财政直补。只要政府紧紧抓住这根指挥棒，就能调动社会科技资源。政府的科技资金投入，也能带动大量的社会资金投入。另一方面，政府抓住了这个指挥棒，指引正确的方向，也会积极调整行业协会、学会、资产管理公司等社会中介机构向这方面靠拢，逐步形成专业化的服务体系，帮助非粮乙醇企业成长壮大。原料充足、技术成熟、企业成长壮大，那么，达成发展目标就有希望了。

  

（作者单位为中国工程院研究室）

冀星  博士，副教授，主要从事可再生液体替代油品技术与政策研究，有关生物柴油产业发展、生物乙醇产业发展等政策建议得到高层决策的采纳。

韩雪  博士，主要从事创新科技政策的研究，长期跟踪研究信息、医药产业。