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【摘要】 “食品安全的立法与执法、政府与市场行为的双重结合”是美国有关食品安全监管工具的选择。完善的政府监管体系，加上各种经济和政策工具的灵活应用，使美国成为世界上食品安全水平最高的国家之一，如何改善我国食品安全的监管，提高食品安全的水平，这是目前我们广大食品卫生工作者面临的重要问题，有待深入探讨，加以研究。
【关键词】 食品安全;食品市场;政府监管;部门配合
“民以食为天，食以安为先”在食品科学技术不断发展的今天，食品安全问题却变得越来越突出，世界各地各种各样的食品安全事故时有发生，如英国的“疯牛病”爆发、比利时的“二恶英污染”、日本的“0157大肠杆菌污染”，我国的“瘦肉精”、“苏丹红”、“阜阳劣质奶粉”、“霉变毒米”等事件，这使得食品安全问题已成为各国政府和消费者关注的热点问题［1,2］。
美国是世界上食品安全水平最高的国家之一，为什么他们做得这么好？这与他们较为完善的食品安全监管体系以及各种经济和政策工具的灵活应用是分不开的。
1 关于食品安全的立法
1906年出台的食品与药品法（Pure Food and Drugs Act）和联邦肉类检验法（Federal Meat Inspection Act）标志着美国联邦政府食品安全方面立法的开始。随着科学技术的不断发展及新的食品安全问题的出现，近100年来，新的法律法规不断面世。
1.1 联邦食品、药品和化妆品法（FFDCA） 联邦食品、药品和化妆品法（Federal Food Drug and Cosmetic Act FFDCA）于1938年出台，是美国食品安全方面最主要的法律之一，1958年进行了大修改，主要是关于食品添加剂，要求生产商使用要在“相当程度上”保证对人体无害，即确保“零风险”，另外增加了德兰尼条款（Delaney Clause）赋予环境保护署（EPA）制定农药最高限量的权力，即要求所有注册在农用农作物上使用的农药都必须取得EPA认定颁发的使用限量规定。1987年国家研究院（NRC）提出应该用“可忽略风险”取代零风险。1990年布什政府曾授权NRC建议提出修改FFDCA。1994年克林顿政府提议,将德兰尼条款中关于残留的限制标准扩大到原始农产品，还要求对成人和儿童设置不同的残留标准。其新标准的制定应不考虑农药产业的效益，而总考虑是否对人体健康有风险。
1.2 肉禽、畜检验方面的法规 1906年出台联邦肉类检验法：包括加工、包装、设备和设施的检验，现在的法律主要是1967年的健康肉类法（Wholesale Meat Act）和1986年的健康禽产品法（Wholesome poultry Products Act）这两个法案检验范围扩大到州内交易和所有畜禽产品。要求农业部食品安全和检验署（FSIS）和农业市场服务中心对屠宰场、肉禽加工厂、蛋类包装和加工厂实施检验。
1.3 食品辐射和生物工程方面立法 1980年，联合国粮农组织（FAC）国际原子能委员会（IAEC）和世界卫生组织（WHO）组成的专家组织宣布低剂量辐射食品无害，国际食品法典委员会在1983年制定了一批食品辐射标准。美国FDA也于1984年批准在食物中使用辐射，直到1998年底USDA/FSIS签置了一项法令，允许用电离辐射法处理冷冻的、未烹饪的肉及其副产品。
美国是世界上转基因作物种植面积最大，产品出口最多的国家，如转基因大豆年产量达5 500多万吨，约占美国大豆总产量的70%，各类转基因食品已达4 000多种，因而这方面的法规正在讨论中。
1.4 食品标签的立法 美国关于食品标签方面的法规不少。要求食品有统一格式标签，1990年出台了营养标签与教育法，1994年农业部对原始产品和肉、禽半成品的标签做出了新的规定，要求标签中提供尽可能多的与质量和安全有关的信息、如是否采用辐射处理等。
近20多年来，美国有关食品安全的法律、法规还有不少，如1997年食品增强法，赋予FDA召回被确认有害食品的权力，而之前，只能要求企业自觉性收回或采用公众“ 曝 光”的方式。2001年美国FDA发布了一项“危害分析和关键控制点（HACCP）管理法案”，要求生产商在2～3年内全面实施。
9.11事件后，美国一些人提出要把进口食品安全与“反恐”联系起来，美国国会在2002年6月通过了《2002年公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》，2003年公布实施。
2 美国食品安全监管机构
在美国，最主要的食品安全监管部门是食物和药品管理局（FDA），它在FFDCA等法律的授权下，负责大部分食品的安全监管，第二个是农业部（USDA）掌管下属的食品安全检验署（FSIS）和动植物健康检测中心（APHIS），负责肉类、禽蛋的监管及动植物病虫害控制检疫；第三个是环境保护署（EPA）负责农药的管理、使用和标准制定［3］。
除以上外，还有一些政府机构分管某些专项工作，如商业部的国家海洋渔业服务中心（NMFS）负责海产品的检查及分级，海关总署与农业部和FDA联合负责对进口食品的安全监管等等。
为了加强食品安全有关职能部门的协调，克林顿总统于1998年签署了第13100号总统令，成立了总统食品安全委员会。成员包括：农业部、商业部、健康与人口部、管理与预算办公室、环境保护署、总统科技助理、总统国内政策助理等。
3 美国食品安全监管中政策工具的选择
美国食品安全控制体系的一个显著特点就是，在强调政府监管的同时，重视市场机制本身的调节作用，依靠双重作用来提高食品的安全水平。
3.1 食品安全问题的经济学特征 美国是一个高度市场化的国家，凡是能通过市场自身调节的问题，政府一般都不加干预，但食品安全问题，为什么需要政府干预呢？这首先要分析食品安全问题的经济学特征，即食品安全问题的外部性和信息不对称性。外部性是非排他的，因而不能通过市场机制自动设置价格来管理，从而导致了市场失灵。正规厂商没有因为生产外部利益而得到补偿，而非正规厂商没有因为产生外部危害而付出代价，同时还可以得到正规厂商带来的边际收益。在这种情况下，政府干预就成必要条件。
在信息不对称性问题上，消费者对各种产品的质量难以充分了解，而卖者所掌握的产品质量信息是比消费者多，于是卖者和消费者之间就存在信息不对称现象。在市场机制下，由于食品种类繁多、品质的差异性极大，因此，商标、品牌的不同，也不能有效地解决食品安全问题。在信息不对称性的情况下，市场机制也是失灵的。
3.2 提高食品安全水平的途径是市场与政府的双重结合
3.2.1 什么时候需要政府监管？ 从食品安全问题的经济学分析可知，食品质量的信息动态有四种：第一种是消费者具有产生质量的完全信息；第二种是消费者购买前信息不完全但购买后可得知；第三种是消费者无论购买前和购买后都缺乏完全信息而生产者具备；第四种是购买前后消费者和生产者都缺乏完全信息。在第一种和第二种情况下，安全食品可能通过市场调节，不需政府监管获取；在第三种情况，可以通过使用标签方法来解决，而且通过立法对标签内容，强制规定，这就是市场与政府起共同作用；在第四种情况下，也就是市场完全失灵的情况下，政府的监管就成了主要手段。
3.2.2 选择何种政策工具？ 即使是在政府监管必不可少的情况下，也需选择合适的政策工具。在美国一般综合选择以下4种。
3.2.2.1 研究与教育 由农业部、FDA等组织开展公益性食品质量安全技术研究，对消费者开展食品安全方面教育，提供公共信息。
3.2.2.2 实行产品标记制度 以法律形式要求厂商将其产品的成分及其它与质量安全有关的特性明确地注明在标记上，例如：要求在肉类上贴有如何安全处理和烹调的处理标签，加工食品要说明营养成份和与安全有关的处理方法如经辐射处理等。
3.2.2.3 制订命令控制型法规 这是最常用的食品安全监管手段，主要方法形式有两种：一是以程序标准的形式发布命令控制或规范，如实施GMP、HACCP管理；二是制定终端产品质量标准和激励机制，即通过立法的形式，规定最终产品的问题达到质量安全指标。
3.2.2.4 制定责任追究型法规 通过制订合适的法律，确保受害者能通过司法途径获取赔偿，命令控制型法规是用来预防发生食品安全事故，而责任追究型法规是发生事故后，或对消费者产生危害后，要求生产者承担责任的法律法规，制订这样一个有效的责任追究体系，就能使生产者采取足够的预防措施，为食品安全打下基础。
3.2.2.5 质量认证 即通过中介组织或政府对产品进行质量认定或认证，促使企业生产优质产品，实现优质优价，如“无公害蔬菜”、“无污染食品”、企业“量化分级”管理等等。
4 美国食品安全监管体系对我们的启示
美国食品安全监管体系，是一个综合运用法律和经济手段的体系，实践证明是一个有效的体系，我们可以从中得到两点启示：第一，建立完备的法律体系，是实施有效监管的基础，美国是一个法治的国家，在食品安全领域也不例外，从1906年开始这方面的立法，至今已出台了十多部核心法律，涉及农业生产、食品加工、流通、消费、农业投入的生产和使用，以及食品安全的科技教育等各个领域。同时，随着社会的进步，科技的发展和人员生活水平的提高及时制订了新的法规、或对现行法律法规进行修订，以确保事事有章可循；第二，充分利用市场机制在保障食品安全的调节作用，凡是市场能解决的问题，政府不加干预，在食品安全的立法和监管方面，充分体现到这一原则。一部新法律的出台，要经过成本效益分析，确保效益（包括经济、社会和生态等各方面的效益）大于执行的成本，在监管政策工具的选择上优先运用经济手段，即使是在政府监管必不可少的情况下，也强调多种政策工具的综合使用。
综上所述，美国食品安全监管过程主要模式：（1）食品安全从源头抓起，即从农田到餐桌，每个环节均有相关政府部门管理，分工明确，责任落实，管理得力。（2）食品的生产、加工、销售过程均立法，并制定限量标准，规范生产要求，执行GMP、HACCP等程序化质量管理，产品有详尽的质量信息，让消费者更多地了解产品，提高安全防范。强化市场调节及政府监管相结合。（3）食品的生产，首先考虑的总是对人体健康有无风险，保证人体无害，并有不合格产品的召回制度，以确保消费者的食用安全。借鉴美国食品安全监管的模式提高我国的食品安全应做到以下几点。
4.1 要进一步提高全民对食品安全的认识 我们知道，获得安全、营养和卫生的食品是每一位消费者最基本的权益，而在当今日趋复杂的现代食品经济体系中，食品的质量、安全问题时有发生，这已成为各国政府在公共管理方面的重要课题。
食品安全问题不仅涉及到广大人民群众的生命安全与健康，还涉及到生产经营者的经济利益，关系到我国农业产品在国际市场的竞争力，关系到国家的地位和声誉。因此，食品质量安全问题已成为各国迫切需要解决的重大问题［1］。
4.2 建立健全食品安全的法律法规 建立健全食品安全法律法规是提高食品安全水平的基础。目前，我国食品安全方面的法律法规主要有《食品卫生法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《食品安全管理条例》等，近几年还加强了农业产品质量标准建设，制订了“绿色食品”、“无公害食品”的产品标准及相应的技术规程［1,2］。但总的来看，我国食品安全立法还滞后，还未能与国际接轨。因此，建议作以下改进。
4.2.1 制订一部综合性食品安全法律，在对农产品和食品重新进行科学界定，将两者纳入统一管理，确保“农田到餐桌”的全过程食品质量安全的监控。
4.2.2 完善食品质量安全标准体系，科学地确定农业标准制定原则和依据，把过低或过高的标准调整过来，逐步实现与国际惯例接轨，并大力执行GMP、HACCP等程序化质量管理。
4.2.3 将无公害农产品，绿色食品、有机食品认证工作纳入法制化的轨道，明确各类认证的法律地位，理顺相互之间的关系，逐步建立统一的食品认证认可体系。
4.2.4 建立食品的市场准入制度和劣质产品召回制度，为查处和销毁不安全食品提供法律依据。
4.3 健全食品安全的监管体系 食品安全的监督体系的健全，是提高食品安全水平的关键，要建立高效的安全监管体系，必须掌握食品污染的相关环节，才能有的放矢。食品按其产业链顺序，污染的环节可分为：①环境污染（即通过生产过程的大气、土壤、水中有毒物、农药、化肥、饲料添加剂等自身造成的污染）；②食物加工环节的污染（主要是不规范的加工操作规程，以及不合理使用添加剂，如非食品级色素、添加剂、防腐剂、发色剂、蔬松剂、包装材料等）；③食品流通环节的污染（即从运输到与零售的各个环节），运输工具卫生状况差是我国普遍存在的问题，农贸市场卫生环境也难予令人满意，而一些缺乏监管的“街头摊点”、“马路市场”更存在食品安全的隐患。
从食品安全污染环节分析，要搞好食品的安全监管，必定会牵涉到许多政府部门，如农业、卫生、环保、工商、质监、城监等。事实上，包括美国在内的世界各国，食品安全监管都是由多部门共同完成的，这说明问题的关键不在于是否多头管理，而在于部门之间是否有合理而明确的分工。我国目前存在的问题就在于部门分工不明确，时常出现扯皮现象，缺乏齐抓共管、协同共进。
因此，要加强监管，首先要理顺管理体系，成立一个类似美国的食品药品管理局（FDA），现我国大部分地区已成立，对各种食品安全监管负总责；第二对目前分散在农业、卫生、环保、质监、工商等部门的监管职能进行全面疏理，做出更合理、明确分工、统筹考虑、横向与纵向的职能分工，为强化“从农田到餐桌”的全程质量控制，应更多地考虑职能的纵向划分。
在抓好监管的同时，还要加强食品质量检验、监测机构的建设、整合监测功能、减少重复、浪费的检测，加强人员业务培训。
4.4 注重运用经济手段，提高食品安全水平 我国在经济手段运用上还十分薄弱，根据美国等国家的研究和实践，迫切需要在以下加强研究和应用。
4.4.1 提高农业生产的组织化程度，在当前农村经济体制下，充分发挥农业产业化龙头企业和农村经济合作组织的引导带动作用，是实行农产品的全程质量管理的有效途径。这样有利于把一家一户分散经营的主体组织起来，实行标准化生产，有利于加强质量控制，扩大品牌。
4.4.2 探索农产品优质优价的途径。目前阻碍优质安全食品发展的一个重要经济因素是：生产优质安全食品的成本大于收益，而生产劣质产品的收益大于风险。这就使得优质产品的生产者缺乏源动力，长期下去还会出现“以劣充良”的现象。因此，加强监管只是提高质量安全水平的外因，而内因是实行优质优价，使优质产品的生产者获得相应的经济利益。要做到这一点：一是要在提高全社会诚信度的基础上，通过建立专销区，连锁配送进入超市，逐步建立质量信誉；二是提高质量认证的可信度和权威性，建立食品标签制，提高优质产品知名度；三是通过广泛宣传教育活动，使广大消费者能分质量优质，促进优质产品的销售；四是增强对食品安全事件的经济处罚力度，严格执行，从而增加不法商的确营成本，遏制假冒伪劣食品的生产，从而确保产品的安全。
【参考文献】
［1］ 丁松林.食品安全与道德规范［J］. 中国食物与营养杂志，2004,12(1): 18.
［2］ 张远.我国食品安全问题分析及其对策［J］. 中国食物与营养杂志，2005,9(2):15～18.
［3］ 迟凤玲.国外食物安全管理模式研究［J］. 中国食物与营养杂志，2005,2(3):11.
作者单位：茂名市疾病预防控制中心,广东 茂名 525000.