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【摘要】 本文通过对上海市医疗机构不良执业行为记分制度的历时沿革以及实施情况进行分析，介绍了该记分制度的形成历程以及在实际执行过程中的效果，并基于2007年—2008年记分的统计数据，对该记分制度的进一步完善提出建议。
【关键词】 医疗机构;不良执业行为;记分;历史沿革;实施情况
《上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》自2007年实施至今已历时3年。作为校验管理的附加办法，该管理制度将医疗机构不良执业行为划分为43种，并规定相应分值。医疗机构被查实某不良执业行为，则将被卫生行政部门予以记分;如年度记分累计到一定数值，该医疗机构可能将面临暂停执业或者注销《医疗机构执业许可证》的处置。该制度的实施大大加强了卫生行政部门对医疗机构执业行为的监管力度，对规范医疗机构的正常秩序提供了保障。本文就该记分制度的历史沿革和实施情况进行简述和分析。
1 历史沿革
2006年6月20日上海市《上海市医疗机构执业许可证校验管理暂行办法》正式施行，该办法中明确表示上海市建立医疗机构不良执业行为积分制度，且在规定，医疗机构不良执业行为积分是登记机关实施校验的重要依据之一。2006年10月24日，经上海市卫生局第16次局务会讨论通过，《上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》正式发布，上海市医疗机构不良执业行为积分制度于2007年1月1日起正式执行。该份文件明确规定了积分制度的总则、记分分值及记分实施办法。2007年1月30日上海市卫生局再次下发《关于做好上海市医疗机构不良执业行为积分管理工作的通知》(沪卫监督﹝2007﹞1号)，对积分制度的档案管理、《记分通知书》文本规范、积分实施时间作了进一步的规定。2008年1月10日上海市卫生局《关于医疗机构执业许可证校验和不良行为积分管理有关问题的批复》(沪卫法规﹝2008﹞1号)的文件中，就处理不良执业行为积分已达暂缓校验分值时的工作要求，以及不良执业记分的陈述申辩程序等问题作了具体规定。
2 实施情况
2007年、2008年上海市卫生行政部门对全市医疗机构记分1850次，累计分值达3815分，涉及不良执业行为28种。就全市医疗机构约2027家(不包括内设医疗机构、卫生服务站)而言，平均每年每2.19户医疗机构会被记分一次;其中10家医疗机构因积分超过标准，被卫生行政部门暂缓校验1～6个月。此外，2007年—2009年10月的记分次数呈递减趋势，分别为934次(2007年)、916次(2008年)、591次(2009年1—10月)。2007年、2008年上海市医疗机构不良执业行为记分原因及类别分析见表1。表1 2007年、2008年上海市医疗机构不良执业行为记分原因及类别分析
表1中显示的是不良执业行为记分频次最高的5种原因，分别为医疗机构未按规定使用执业医师的行为、传染病防治方面的违法违规行为、违法发布广告行为以及非42种规定的不良执业行为，共计占据所有记分次数的71.4%。其中记分最多的是传染病防治方面的不良行为，占31.5%，其次则为“其他违法违规行为”的条款，使用频次达12.3%。
3 讨论与思考
3.1 记分制度正在成为上海医疗执业行为监督的重要工具 作为一种行政处罚积分的管理制度，《上海市医疗机构不良执业行为积分管理暂行办法》有利于处理轻微的违法行为，有利于行政管理相对人进行自我约束和自我管理，对实现行政管理的日常管理、自我管理和动态管理有积极的意义[1]。自实施以来，该制度施行逐渐显示起管制效果，记分的频次逐年下降。同时上海市卫生行政部门也积极对该行为办法予以修订，连续2次对记分制度的执行程序进行规范，逐步加强了该处罚性质记分的程序公平性，保障被记分相对人的救济权利。从实践情况和制定者的重视程度来看，医疗机构不良执业行为的记分制度将会成为上海医疗执业行为监督的重要工具。
3.2 记分制度在管理内容和执行程序上仍存在改进之处 从上述记分制度的实施情况来看，医疗机构不良执业记分正在被广泛的应用于卫生监督工作，但也存在值得商榷和改进之处。首先，传染病防治方面的监督记分条款有必要进一步细化。从近3年的实践来看，医疗机构被记分最多的原因是“未按规定执行消毒、隔离制度，或者对医疗废物、污水处置和管理不符合要求的”，该条款涉及了多个的违法行为，分别适用于《中华人民共和国传染病防治法》、《医疗废物管理条例》、《病原微生物实验室生物安全管理条例》以及《消毒管理办法》等。但是现行的记分制度却将上述所有的记分分值均定位2分，缺乏对具体情节裁量。另一方面，这一泛而概之的记分行为也使得卫生行政管理部门在企图加强监管时无从下手。其次，新法规的规制行为应当被具体地列入不良执业行为。记分实践中，我们发现“其他违反卫生行政规章制度、诊疗规范、技术操作规范、各级各类人员岗位责任制的”条款的使用频次位居第二。该条款即所谓的“兜底条款”，作为一种常见的立法技术，兜底条款的设定“在于严密法网，堵截法律漏洞”，但是执法中过多地依赖兜底条款，则容易使人误以为该规范性文件在制定时是否留有太多漏洞。因此卫生行政部门应当重视记分制度的及时更新。
【参考文献】
1 黄涛涛.行政处罚积分制浅析.行政与法制杂志，2008;(6):53-54.