托马斯•谢林和莫顿•霍尔柏林于1961年出版了一本重要著作，两人认为军备控制和军事政策都应该为同样的目的服务，即：阻止战争，减小军备竞赛的代价和风险，缩小战争的范围，降低战争的暴力程度。战略家们在谈及渐趋成熟的核时代和后来部署的导弹之外，还强调军备控制和军事策划人员应该致力于发展不会引起战争的安全性武器。对危险的挑衅性武器系统要特别加以限制，因为它们可能会引起或诱发先发制人的战争。1985年著作再版时，谢林和霍尔柏林两人在书的序言中提到，军备控制的战略概念“目前广为接受”。确实，两人的战略逻辑影响深远。
虽然“军备控制战略”依然在发挥作用，但是我们此篇文章认为，国际社会对生物武器禁令的考虑不够完善，甚至会造成危险。这个禁令违反了基本的逻辑。几十年来，各国都试图制定一个军备控制体制来限制生物武器的
采购和使用。虽然目前在维持、甚至是加强了生物武器使用禁令，但是限制生物武器能力的努力依然陷入了停顿。现有体制允许各国保留一些能力，但是这些能力被他国认为是威胁。而且，在目前非国家行为者很容易获得或发展危险能力的环境下，依靠各个国家来支持对此类武器的使用禁令似乎没什么作用。当前的国际环境下，许多国家抱着先发制人的反扩散观念，而且根据某些国家的国内政治结构、宗教领导人、同跨国恐怖主义组织有敏感的联系、对其他国家的敌视态度等把这些国家看作是“邪恶”或“流氓”国家，在这种环境下，这些危险能力的发展趋势就让人担忧。
首先，我们简单地回顾典型的军备控制战略逻辑。之后我们对生物武器系统进行评估并考察2001年《生物武器公约》的审议建议和加强该体系的后续活动。最后，我们对生物武器禁令的危险因素做出结论，这种禁令在保留了致命能力的同时也害怕和绝对禁止对这种能力的使用。许多政治观察人士认为巴拉克•奥巴马可能会拒绝前布什政府所强调的先发制人反扩散政策，但是我们认为奥巴马政府依然保留了“布什条令”中的某些不稳定因素。
军备控制战略
谢林和霍尔柏林两人文采斐然地指出，军备控制应该包括对武装力量态势的协作性调整，以避免战争，减小军备竞赛的代价和风险，缩小战争的范围，降低暴力程度。正如作者指出，“军备控制和国家军事战略的目的应该一致”，都应该“为国家的安全服务”。换句话说，军备控制的目标应该同军事战略的中心目的完全一致，两者的目标都应该是降低战争风险。作者认为战争风险受到武装部队态势的很大影响。谢林和霍尔柏林指出，“战争的一个决定因素是当前军事科技的性质和军事意图预测”。文章在明确鼓励安全政策策划人员的同时也考虑军备控制和武装力量态势的战略意义。军备控制并不代表着简单地减少武器的数量和新技术的发展。而是军备控制者和军事策划者应该考虑消除最危险的武器种类，即使他们要保留或者增加这种武器，那么也要以保证安全为目的。
按照这个逻辑，如果武器激发了潜在对手的危险反应，那么军备控制者和军事策划者应该利用自己认为可以达到安全目的的系统来限制此类武器，如威慑和不会增加风险的稳定行动。引起谢林和霍尔柏林特别关注的是，某些武器的特点可能会引发先发制人的战争。例如在核武器方面，专家们在70年代和80年代一直在争论，陆基导弹系统是否会因为特别薄弱而成为首先打击的目标。这些武器历来都在固定的竖井中部署，因而存在弱点，同时它们对敌人具有很大的威胁能力，如精确制导系统和具有强大杀伤力的弹头等。此类系统被认为比其他的机动性和高生存能力的武器，如远程轰炸机部队或核潜艇更具危险性和挑衅性。谢林和霍尔柏林也认为，在指挥、控制和通信系统能力提高的基础上，军备控制可以降低意外战争的风险。
在冷战期间，军备控制的战略方法强调美、苏双方对军事能力的联合
管理，而不是通过政治工作消除敌对意识。但毕竟减少“破坏性能力”是军备控制的重心目标，谢林和霍尔柏林的重点都放在了控制武器来降低战争的诱因上面。战略家们强调“军备控制和军事环境的直接关系”，而不注重与政治或心理活动的关系。虽然他们认为军备控制可以“建立信心和信任”，但是他们不会把军备控制当做“建立信心的措施”来宣传。霍尔斯特把“建立信心的手段”定义为，“为了增强心理保障和国家的信任而做出的安排”。因此，军备控制可能会增加 “其他国家所声称的以保证安全为目的的可信度”。谢林和霍尔柏林指出，军备控制在某些情况下“会产生怀疑和不安”，因而会“恶化紧张关系而不是减轻”。事情的发展证明这种推断是正确的，当前许多国家担心其他国家会研发破坏不扩散协议的武器。猜测其他国家的企图“非常难以获得准确的结论”，谢林和霍尔柏林也强调了这点。相比之下，“采取多种手段来减少可以发动先发制人的攻击能力，可能会帮助”各方达成军备控制协议。
这种战略方法强调对能力进行管制而非管制意图，这同国际关系原理一致。更为明显的是，许多现实主义者，如约翰•米尔斯海默长期以来坚持认为，“每个国家对其他国家的意图都不确定……，谁都难以100%地猜对对方的意图”。而且，“潜在对手会有意遮掩自己的优缺点，隐藏自己的真实目的”。因此，现实主义者更注重国家之间“互相威胁”的实际能力，这些能力是可以看得见的“关键因素，可以减少或增加他人的担心”。虽然典型的现实主义者，如汉斯•摩根索围绕国家利益和人性建立了一套国际关系理论，但是他们也都认为国家的意图很难判断。摩根索的兴趣所在是“力量”，主要是对一国的实际能力进行评估。摩根索认为，对动机的研究“是错误和具有欺骗性的，因为动机是最虚幻的心理数据，常常受到行为者和观察人员的感情和兴趣影响，人们很难把握”。
总起来说，战略家们把军备控制看作是达到基本安全目标的机制，它可以降低战争的可能性和代价。另外，军备控制应该注重对系统能力的管制，而不是了解他国的意图。每个国家都对能力的积累感到害怕，这正是因为意图非常难以把握的缘故。
限制生物武器：军备控制还是禁忌？
本章简单回顾了禁止发展和使用生物武器的相关工作。有证据显示，初期的生物军备控制仅限制对此类武器的使用。最终，禁止协议扩展到了限制这种能力本身。但是，近期的变化反映出生物武器的应用有死灰复燃的迹象。由于某些国家不同意进行审议程序，一场大规模的军备控制和裁军体制变成了对生物武器的使用禁制。对各种能力的限制受到政治影响而削弱，加强限制的观点似乎不妥。
人类利用病毒当作武器的传统由来已久。据托马斯•约翰森称，“生物病原体的使用，包括用细菌、病毒、
真菌和毒素等来杀死或瘫痪敌人的活动有很长的历史，不仅包括斯基台人的箭矢，而且在斯巴达、波斯、罗马和其他地区都有使用”。在现代医学出现之前，士兵把受感染的人类尸体投送到敌人区域，释放带瘟疫的老鼠或向平民分发受污染的衣服向敌人传播病毒。因为当时缺少医疗和科学知识，这些生物战方法的军事效果有限。但是十九世纪对人类病毒
微生物学的发现改变了发动生物战的方式。琼脂平皿和无菌技术的出现，让科学家有机会来分离致病菌株。虽然40年代纯菌发酵的发展培养了大量的细菌来生产疫苗和抗生素，但是这也让科学家们有机会把人类病原体的繁殖技术用于军事用途。而且70年代出现的DNA重组技术有能力来控制微生物的基因。虽然DNA重组技术可以产生大量的人类胰岛素，它同时也让科学家有机会利用基因控制来制造更具传染性的病毒。实际上，细菌和病毒的繁殖能力让它们比常规的武器或化学武器更加致命。
最终，战时化学武器的研发、生产和使用促进了对生物武器的禁用。在公众眼里，生物武器和化学武器的历史相互关联。两种武器都是首先在实验室中研发，虽然化学家研发化学武器的时间比生物和医学科学家要早得多。毒气科学的发展首次促使国际团体有意来禁止对化学武器的使用。随之产生了对生物武器的禁用。
曾有相对少数的几个国家，大部分是欧洲国家打算在1899年海牙举行的首次和平会议上制定国际规定来限制发动战争。这次会议的讨论目的是限制某些新研发武器的使用，包括潜艇、水雷和鱼雷、飞艇和炸药等。所有的战争和武器都是致命的；因此会议注重减少“所有国家都担心的武器”。据理查德•普里斯称，“科技本身并不是不道德的，它们的道德观由使用它们的方法决定”。化学武器和达姆弹是两种被禁止使用的武器。1907年第二次海牙会议再次确定了对化学武器的禁用。会议没有通过军备控制议程中的其他内容。
海牙会议的结果可以说是意义非凡，因为化学武器还没有全面部署或在战斗中应用。通常，战争中使用的新技术会受到受害者或其他缺少这种新武器的国家检举。因此，该次会议禁止了一种尚未全面研发和试用的军事技术。遗憾的是，化学武器的禁令没有包括执行机制，而且这个缺点在一战中变得尤为突出，因为当时许多对手在战场上大规模使用化学武器。因此，战争前线对化学武器使用的报告让后方的平民惊恐万分。这些报告显示化学毒剂的使用造成了大量的伤亡，这些报告毫无疑问对这种武器的存在状态有着严重影响：第一次世界大战期间，各个国家总共使用了超过10万吨的毒气。毒气给法国、英国、美国、意大利和德国造成了534000名受害者，其中4.2%死亡。俄罗斯方面数据不明。但是俄罗斯部队因防护落后而受到严重影响，估计俄罗斯陆军受害者为45000人，其中11%死亡。时至今日，因一战中使用化学武器而受害的有大约130万人，其中9万人死亡。法国、德国、英国和美国都在冲突期间使用过化学武器。
公众对一战中使用化学武器的行为感到不齿，从而促进了对化学武器使用的进一步限制。实际上，各国在战后举行了几次国际和平和裁军会议，希望可以限制战争的暴力程度。这些会议的实质性的成果就是1925年的《日内瓦协议》，协议再次肯定了对化学武器禁用。这次协议也包括了对生物武器——通常称为细菌武器的禁用。《日内瓦协议》中有关“禁止在战争中使用窒息、有毒或其他气体和病菌手段的建议”没有限制对生物武器的研发项目，也没有限制生物武器的发展和储备。而且签署或认可该协议的国家也保留在遭受生物或化学武器袭击进行同样手段报复的权力。许多国家利用这个空子来发展生物武器。如珍妮•吉耶曼提到的，法国于1921年开始生物武器项目并持续到1940年。日本于1929年开始生物武器项目，苏联从30年代开始发展生物武器项目。
英国和美国受到二战期间其他主要国家的行为刺激而开始发展自己生物武器项目。出于安全考虑，英国和美国也因为害怕德国和日本发展生物武器而开始行动。为了具备可以报复生物武器袭击的能力，“美国陆军毒气部队于1941年开始生物战研发项目”。生物武器专家乔纳森•塔克解释，这些生物战研发项目“不顾国际标准对毒剂和病菌应用的反对”而坚持开展。二战末期盟军的胜利并没有消除对使用生物武器的恐惧。同苏联的冷战促使美国继续开发生物武器。实际上学者注意到，美国政府近期制定相关政策把生物战研究放到了同核武器计划相同的高度。1969年的高峰期，美国生物武器项目雇佣了大约3000名科学家、技术员和其他工人。
但是，60年代的事件让人们开始反对美国生物武器项目的支持者。例如，美国部队在越战期间大范围使用催泪弹和灭草剂。使用者辨称，这些药剂并没有违反《日内瓦协议》，因为公约只是限制致命的化学武器。但是大多数联合国大会成员国谴责美国这种有违国际法的解释。而且国内对这种政策和解释也进行了批评，其中包括许多有名望的国会成员，批评指出了非致命性这种解释的不合理性。催泪瓦斯和灭草剂用来驱逐敌人退出掩护设施或者用来控制南越的骚乱。越南方面的报告显示，直升机向越共的据点投放了大量的催泪瓦斯手榴弹，随之用B-52投放烈性炸药和肢体杀伤性炸弹。攻击的目的似乎是驱逐躲在地道里的人员，用瓦斯瘫痪他们，之后用炸弹致残或杀死他们而不是俘虏他们。这种战术显然同美国宣称的人道主义不符。
另外，在测试和运送这些危险的有毒武器过程中也经常有事故发生。因为生物和化学武器被看做是互相关联的，所以化学武器应用和研发的负面压力一样影响了生物武器的研发项目。实际上，对化学武器的公开反对导致了1967年关于美国化学和生物武器项目的听证会。而且，尼克松政府下令对这些项目进行评估。评估认为美国应该放弃对生物武器的研发和利用。随后，尼克松总统于1969年宣布美国将单方面销毁其生物武器储备，但是美国政府会继续进行小型的防御研究项目。随之进行了名副其实的裁军行动。1971年5月到1972年5月期间，国防部销毁了存放在阿肯色州派恩布拉夫军火库的反人类生物剂，“包括220磅炭疽干菌、804磅野兔病干菌、334磅的委内瑞拉马脑炎病毒、4991加仑液体委内瑞拉马脑炎菌液、5089加仑的热伤寒菌液和上万枚装有生物和毒剂的弹药。而且，五角大楼把生物研发预算减半，从每年2000万美元减少为1000万美元，把项目的研究重点转向防御项目。
尼克松政府1972年成功地达成了《生物武器公约》。参与该次协商会议的尼克松总统和其余政府官员强调，华盛顿希望无条件地限制生物武器的应用。但是《生物武器公约》同样也禁止了对生物武器的研发和储备。美国和其他多数国家签署或承认了该公约，公约于1975年开始生效。到2009年3月为止，总共有163个国家加入该公约。“兰德”公司的约翰•帕拉齐尼把《生物武器公约》和化学武器公约看作“国际社会用以禁止使用生物和化学武器的战争工具”。实际上，1972年的《生物武器公约》被看作是首个全面禁止某个武器类型的多边裁军公约。它反映了国际社会反对将生物武器视为合法军事手段的一致愿望。这样一来，任何人想要发展攻击性生物项目时就必须秘密进行。在公约刚达成时，人们并不认为这是个多么复杂的任务。如玛丽•西维尔和爱丽丝•亨格尔所述，“有效的查证过程难以完成，因此如何保证履行公约的措施有限”。禁止使用和禁止拥有生物武器是生物武器控制的两个不同内容。在之前的《日内瓦协议》中，并没有提到发展和拥有此类武器是违法的。
那些视生物武器为不道德的积极分子赞扬尼克松放弃美国发展进攻性生物武器的决定，但是这个政策也反映了某种战略考虑。首先，国家安全顾问亨利•基辛格强调，生物武器的不可预知性限制了将其作为报复手段的效用。因此生物武器的最大价值就是首先使用。此类袭击将造成极大的灾难，因为很小量的生物剂就可以感染几千个人或更多，从而会引起紧急医疗状态，造成全国性恐慌。第二，尼克松及其顾问想要阻止同非现状国家或所谓的挑衅性国家之间进行生物武器竞赛的可能。美国把生物武器看作是“贫穷国家使用的大规模杀伤武器”，而且美国官方意识到美国难以抵挡这种致命的攻击。同核武器相比，生物武器制造方便而且成本也不高，只需简单的实验室即可。一座200平方英尺的实验室可以生产约价值22万美元的炭疽病毒。生物武器的低成本对那些没有经济能力发展和生产核武器的国家非常有诱惑力，因为核武器通常需要庞大的设施，最少也需要几十亿美元的投入。
除了成本低以外，生物武器还代表着知识密集型企业而对挑衅性国家充满吸引力。政府机构、大学和其他科研团体为了提高整体认识而对某些研究进行推广，生物武器研发专家只需要依靠这些研究成果即可。疫苗研发和生物武器计划都用到同样的生物技术，因此有足够理由相信，挑衅性国家会利用合法的疫苗生产机构为幌子进行生物武器研发。事实上，全球有上万名科学家和技术人员已经拥有了一定程度的生物武器研发基础知识。
研发难题不仅仅是理论性的。如前俄罗斯总统鲍里斯•叶利钦1992年公开声称的，苏联的秘密生物武器项目中将某些人类病毒进行武器化，这严重违反了《生物武器公约》的条款。虽然苏联是一个先进的工业国家，但是它在这方面的技术可能会被不发达国家复制。实际上，虽然伊拉克也签署了1972年的《生物武器公约》，但是伊拉克政府也在合法的药物研究项目名义下进行秘密的生物武器项目，一直到1991年海湾战争之后检察官们进入伊拉克才发现这些项目。苏联和伊拉克公然违反条约限制进行研发的行为，让人们非常怀疑《生物武器公约》是否能提供有效的限制来防止生物武器的扩散。
《生物武器公约》审议
某些签署了公约的国家却违反《生物武器公约》规定，而且多数国家依然希望可以发展生物技术，在这种情况下，1991年《生物武器公约》第三次评审会议召开了，会议召集了大批科学家和专业人士对生物研发项目进行审议。在做出审慎的限制性措施的基础上，审议小组很快提出建议并建立了一个论坛，以此讨论《生物武器公约》的法律约束方式。这个论坛就是“特别小组”论坛，它从1995年到2001年期间制定了有效的新程序来验证一国是否存在生物武器研发项目。2001年，小组的最终报告递交给《生物武器公约》成员进行审查。但是同年7月，美国否决了这个草议并号召于12月份终止这个小组。美国反对这个验证程序的主要原因是因为计划中的程序不足于
检验欺骗行为，但是美国官方却认为这个程序的实施成本太高而且不适用。美国生物和化学军备控制特别谈判代表，唐纳德•马利在2001年期间辨称，因为几乎所有生物研究设施都“可以在一定条件下转变为生物武器设施”，所以不可能统计出精确、及时和全面的生物武器设施。将它们全部记录在册根本不可能。而且美国官方经常声称该程序会危及药物工业的机密和美国生物国防项目的安全。对美国姿态的批评观点认为，超级大国在军备控制和裁军的基础上不惜代价地建立有效的生物武器体系。美国官方做出反应，指出所提议的取代措施会进一步压制生物恐怖主义、加强
出口控制和鼓励非法律约束方式。但是，美国经常“单方面指定自己所怀疑的国家违反《生物武器公约》”，而不是进行深入调查。
美国认为生物恐怖主义非法，这一建议在联合国安理会2004年4月的大会上一致通过。特别是安理会1540号决议规定，各国有责任“通过任何手段阻止非国家行为人发展、采购、制造、拥有、运输、转让或使用核、生物或化学武器以及装载系统”。另外，1540号决议指出，所有国家都有义务“加强国内控制，防止核、生、化武器及其运载系统的扩散，包括建立对相关材料的适当控制”。最后，决议也鼓励在现有非扩散措施基础上进行更多的国际合作。
联合国成立了“1540委员会”来搜集各成员国的报告，对各国的执行情况建立数据库并进行评估。目前为止，联合国安理会第1540号决议的实施情况参差不齐。在递交报告的首次期限，只有54个国家向委员会提交了报告。虽然有些国家对自己国家的核、生、化武器不扩散执行情况提供了详细的报告，但是也有些国家未能履行其职责。对此类报告的要求可能会有些用处，但是1540号决议只是简单地要求国际社会反对向非国家行为人转让生物武器的行为。《生物武器公约》第二篇全面禁止了生物武器的发展，因此这个自我报告的要求并没有多大的贡献。而且，由于缺乏有效的证实机制，许多国家依然关注“流氓”国家和恐怖网络之间的联系。
一些激进的分析人士和科学家指责美国和其他发达国家对验证提议的否决行为，指责它们自己都已经秘密地拥有了先进的生物武器能力。如果引起了公众注意，那么此类能力会严重破坏军备控制体制。除了这些指责以外，甚至一些防御性和合法的技术研究都会引起生物军备控制体系的崩溃。简而言之，美国、欧洲和发达国家的生物研究项目大范围存在也突出了双向发展的问题。例如，美国在防御性生物战的掩护下建立了大量的研发基地，这些基地拥有让人惊叹的实验室和装备。2001年秋的炭疽袭击，FBI的结论是个人袭击者的产品，但是这至少揭示了美国那些从事防御性生物武器的科学家们可以制造具有致命能力的生物武器。这不是一起小事件那么简单，马利大使在解释美国反对《生物武器公约》证实程序提议时指出，美国有“上万”座设施“可能同公约规定有关”。据推测，世界上其他发达工业国家也拥有类似的技术设施，这些设施也都具有“双重功能”。军备控制和非扩散中心的分析人员担心美国的生物武器研究“会促进全球的生物防御研究。此类研究肯定会进一步引起对双用技术的担心”。更糟糕的是，因为生物防御工程的双重用途，此类活动的恶意用途和对手不可预测的目的都会在观察者中间产生严重的不确定心理。这种问题在进行秘密威胁评估研究时尤为突出。
美国和其他国家的生物防御研究越来越隐蔽。这些活动的机密性会引起真正的生物武器竞赛，因为每个国家都会对其他国家的可疑能力和活动做出反应，他们会采取措施来制衡潜在对手对这种攻击性武器的研发。
因为不能成功地达成生物武器裁军的目的，当前有缺陷的军备控制体系会很快崩溃，生物武器能力也会大范围扩散。
还好，大规模生物研究和发展所必需的供应和装备都由少数科技发达国家生产。目前只有少数几个国家拥有大规模生产疫苗的能力。那些挑衅性国家，特别是南半球国家，缺少国内资源支持，如果它们对生物武器感兴趣，它们就必须依靠国际资源来获得双重用途的供应和装备。对于那些国家来说，对国际资源的依赖性产生了一个生物武器扩散的瓶颈。拥有大规模生产生物武器能力的国家会有效控制这些生物技术。这些生物技术供应国可以严格限制甚至拒绝向发展中国家出售或转让双用的生物技术，特别针对那些有可能做出挑衅行为的国家。
1985年成立的非正式多国组织，“澳大利亚集团”通过出口管制和资格审批等措施来限制化学和生物武器的扩散。“澳大利亚集团”最初注重化学武器的扩散，但是90年代初期发现了伊拉克的非法项目后开始转向了生物武器活动。“澳大利亚集团”的一个严重缺点是：有违反《生物武器公约》历史的俄罗斯不属于这个集团。挑衅性国家可以通过“利用转载点和皮包公司”来绕过“澳大利亚集团”。遗憾的是，“澳大利亚集团”是一个志愿性的咨询机构，其成员国没有法定义务遵守对生物技术的出口管制。因为缺少具体的执行措施，所以在某种程度上这些国家必须要依靠海洋管制来保证会履行规定。“防扩散安全计划”有超过90个合作国家，成员国都保证如有舰船从流氓国家运送货物，将会同其开展军事对抗。“澳大利亚集团”和“防扩散安全计划”声称的“非法”都毫无疑问地抱怨强权国家使用双重标准来维持对生物技术的控制。虽然这些行为的目的可能是寻求阻止可以发展“大规模杀伤”武器的技术能力，但是此类对抗也很可能会发现确凿的扩散证据，从而让感到担忧的国家采取更危险的先发制人的军事行动。
一些法律学者提到，虽然证实程序难以生效，军备控制体系也存在缺陷，但是许多国家都采取措施来加强对生物武器利用的限制。某些国家退出《日内瓦协议》并宣称有权力对生物武器的攻击进行报复。最近，2006年日内瓦《生物武器公约》第六次评审会议举行。但是与会国不同意新的验证程序，会议没有达到突破性的进展。相反，各国都提议采取“国家性的措施”来实施《生物武器公约》禁令，并建立和维持对致病微生物和毒剂的防范和监管措施。会议也号召增强国际能力来“对生物或有毒武器的使用或可疑疾病的爆发进行调查和防范，增强国家和国际机构的工作和现有机制，侦察、监测、分析和抵抗受感染性疾病传染的人畜和植物”。除了这些与医疗相关的措施外，成员国还建议制定和采用产品编码同产品研发人挂钩。最后，参与国再次强调了《生物武器公约》的规定。为了促进信心的建立并协助对《生物武器公约》的管理，成员国同意在日内瓦成立一支执法支持单位。但是，最终的规定依然没有包括对生物武器公约的验证程序。显然，虽然许多国家希望进行对可能性的生物武器设施进行实地考察，但是美国依然阻止了此类协议的达成。生物武器专家，乔纳森•塔克近期指出，克林顿政府没有为了国内利益而强烈反对严格的生物武器证实体制，但是这些利益在布什时代更为重要。因此，塔克不认为华盛顿的新政府会在美国的协商姿态上做出转变。
如前两部分描述的，大多数国家长期以来希望可以建立军备控制和裁军措施，以限制生物武器的采购和利用。但是，即使对此类武器使用的禁令依然存在，甚至有所加强，近期想要通过制定证实程序来限制生物武器能力的努力还是失败了。近期对生物武器能力进行限制的工作，如联合国安理会第1540号决议、“澳大利亚集团”和“不扩散安全计划”等都与反扩散战略直接有关。这些措施都针对国家的能力，但是都只是强调与恐怖分子有关的具体国家。如结论中提到的，这是一种令人担忧的趋势，因为越来越多的国家显示出支持军事反扩散战术，针对那些他们认为会使用大规模杀伤武器的“不法”国家发动袭击。下一章解释了生物武器禁制在反扩散和全球反恐的时代中的战略意义。
生物武器禁令的危险
生物、化学或核武器的使用都被认为是令人憎恶的非法行为。一些国际关系学者考察了对这些大规模杀伤武器禁制的发展过程。他们的研究解释了禁制内容是如何随着时间而发展并为全球所接受的。例如，理查德•普莱斯对化学武器禁令的研究中发现，“化学武器禁令形成了一个传统，各国都认为使用化学武器是一种国家之间的不正常行为”。普里斯指出，这些武器是“武器技术革命中最为可耻的”武器。同样，妮娜•唐纳华德考察了“核武器禁令”的发展过程，“核禁忌，在根本上解释了为什么核武器一直藏而不用”。同样，对生物武器的禁令也有无数的学者进行了长期研究。
对某种武器的禁制与军备控制不同，后者是禁止生产和维持武器能力。实际上，核武器禁令并不包括禁止核武器的发展和部署。如唐纳华德提及的，“禁止使用核武器比禁止核武器本身更容易做到”。虽然强权国家保证会按照《核不扩散条约》第六篇规定“有诚意地”进行“核武裁军”，但是他们对裁军结果的漠不关心显然限制了禁止使用核武器禁令的意义。例如，禁止使用核武器显然不会消除因核武器扩散给人带来的恐惧。在整个核武器时代，积极分子和分析人士都一直在担心原子武器的存在会给全球安全带来威胁。对核武器的焦虑促进了50年代核武器禁令的工作，80年代还曾试图冻
结核武器发展。“九•一一”事件让人更接受先发制人的逻辑概念。但是在整个核体系内，核禁令显然只是受到互相威慑的现实而生效。
相反，当前的生物武器体系过渡依赖使用禁令，从而造成考虑不充分，甚至同安全目标相对立的情况。首先，生物毒剂的效果和投送方式更难检测，因此报复行动更难进行。而实际上，当前的国际体系允许许多国家保留生物武器能力，而这将被其他国家看作是非法、不道德和有威胁的行为。尤其在当前的国际环境下，许多国家领导者公开无视威慑理论，而是支持先发制人的逻辑，他们根据某些国家的国内政治结构、宗教领导人、同跨国恐怖主义组织的关系，对其他国家的敌视等而认为这些国家的意图不良。如联合国裁军研究所的约翰•鲍瑞尔2005年9月对《生物武器公约》所做的预测，“了解敌对意识将比仅确认能力的存在更加重要，因为后者将大范围存在”。2009年8月，国家反扩散中心主任肯尼斯•布里尔提到，这种趋势越来越明显。他悲观地概括了双重用途生物技术的扩散，称“简单来说，21世纪中大规模杀伤武器的扩散让国家和非国家行为人不能再为所欲为了…我们不仅仅把反对大规模杀伤武器的扩散看作是技术问题，同时要更加强调意图和动机等因素”。
我们并不是要完全否决目前的生物武器禁令。但是，我们担心生物武器的扩散将难以避免，特别是有些国家不会进行大规模军备控制措施，这让扩散更加难以避免。我们需要加强军备控制和裁军措施，这样双管齐下可能会消除生物武器并扩大禁令的意义和范围。当前的生物武器禁令需要同有意义的军备控制结合，这样才能形成一个体制来加强各种禁制措施，从而限制化学武器的扩散和使用。因为生物武器攻击的可耻程度，多数国家依然害怕有人会发展和使用这种武器。不能控制生物武器的扩散会大幅度提高战争的可能，因为多数奉行反扩散政策的国家会尽力避免受到意外袭击。美国和其他国家也可能已经在支持生物武器扩散零容忍的国家战略，至少是针对让人担忧的挑衅性国家如此。反扩散计划和先发制人的威胁都与某些流氓国家的意图有关，而不是同某种具体能力有关。除了制定出包括了更高程度的军备控制和裁军措施的体制外，我们还要号召各国在对他国发动袭击时要三思而后行。各个国家要利用多国机制来确定威胁的主要来源并决定适当的解决方法，以此来降低与当前禁令有关的风险。
显然，许多国家已经拥有或打算发展生物武器能力，而其他国家则把这些看作是威胁。2002年8月，时任美国军备控制和国家安全的国务卿约翰•博尔顿宣称，“美国相信有十多个国家正在发展生物武器”。詹姆斯-马丁不扩散研究中心也作出类似的估计，认为有14国家依然维持积极的生物武器研究项目，其中包括：阿尔及利亚、古巴、埃及、印度、伊朗、以色列、利比亚、北朝鲜、巴基斯坦、俄罗斯、苏丹、叙利亚和台湾。美国政府长期以来一直指责古巴、伊朗、利比亚、北朝鲜、苏丹和叙利亚支持恐怖主义，虽然后来的清单去掉了利比亚和北朝鲜。如果要列出发展令人担忧的各种大规模杀伤武器的国家，这个名单可能会更长，但是实施反扩散政策的起点却相对较低。前美国特别顾问戴维•凯曾领导伊拉克调查小组来搜寻大规模杀伤武器，2004年1月份，她告诉国会“大约有50个国家”正在发展“大规模杀伤武器相关活动”。时任总统的乔治•布什在2004年联合国发言中就引用这些句子来描述伊拉克大规模杀伤武器的发展项目，以此为美国发动战争的决定进行辩护。布什提醒与会人士，“反恐战争”的主动进攻部分包括“抵制那些庇护和支持恐怖分子并可能为其提供核、生、化武器的国家”。
谢林和霍尔柏林几十年前就解释，某些武器系统被看作对其他国家特别有威胁性，而且可能会引发战争。此类武器应该是军备控制者的优先注意目标。生物武器就正是这种威胁，它引起了美国和其他国家的恐惧。决定使用武力来应对独裁政权或自杀性恐怖分子的政治领导人认为，仅仅对这些威胁进行震慑远远不够。出于这个原因，2001年以来在所谓的“布什条令”指导下，美国就发出警告说，将对可能使用大规模杀伤武器或为恐怖分子提供武器的国家发动袭击。2002年12月，布什政府发布《抵制大规模杀伤武器的国家战略》称，“我们不会允许世界上最危险的国家和恐怖分子利用世界上破坏性最强的武器来威胁我们”。2002年《美国国家安全战略》更加直接，它认为需要采取先发制人的行动“来制止流氓国家以及相关的恐怖分子利用大规模杀伤武器威胁我们…虽然我们不能确定敌人攻击的时间和地点”。
需要注意的一点是，布什政府不是第一个，也不是最后一个因为大规模杀伤武器的扩散而威胁发动战争或先发制人打击行动的政府。而且，美国也不是唯一一个利用先发制人的战略威胁扩散行为的国家。如斯考特•萨冈和马克•特拉登保所述，50年代期间许多美国政府官员支持利用先发制人战略应对苏联的新型核能力和其他扩散行为。例如，约翰•肯尼迪政府就“差一点”下令打击中国刚具雏形的核能力。近来一些有扩散行为的国家也促进了反扩散政策的制定。1993年12月，比尔•克林顿政府的国防部长莱斯•阿斯平宣布了一个反扩散防御计划，国防部当时把这个计划看作是“支持不扩散行动和情报活动；制止对核生化武器的使用；对此类武器及其后果进行防御；维持一个可以以最低的附带伤害来确认和摧毁使用者部队和设施的能力”。亚斯平部长提到，反扩散提供了“一个应对拥有大规模杀伤武器对手的军事计划。我们的重点不限于核威胁”。例如，近期对“所有国防部生物防御计划的考察”。历史学家马克•特拉登保指出，克林顿的反扩散政策在1994年有了试用机会，他颇有意味地总结称，美国和北朝鲜之间的“空中弥漫着战争的味道”。据他称，“克林顿政府1994年对北朝鲜的政策同布什的战略如出一辙”。显然，克林顿和布什战略的核心区别是新政府在后九•一一时代的计划更加隐蔽，而且积极追求强调“反扩散”、而不是传统的“不扩散”战略，这也部分地反映了布什政府对军备控制效用的公开质疑。“扩散安全计划”是一个正式的组织形式，它由美国海军和近100个国家进行支持，将会保证反扩散战略在未来依然继续。
巴拉克•奥巴马总统是否会抛弃反扩散政策，还是他也以先发制人的军事行动来应对此类威胁？虽然奥巴马政府似乎不会公开地提及“布什条令”，但是新总统常常表示自己一样担忧生物和核武器造成的威胁，并表示需要采取进攻行动来打击造成这些威胁的国家和可能相关的恐怖分子。奥巴马2008年的竞选文章《正视21世纪的威胁》中列出，“生物袭击”以及核武器和网络战被看作是美国面对的“三种灾难性的威胁”。在一次关于应对新威胁的普度大学峰会上，奥巴马称，“生物武器的成功运用将会杀死上万名美国人，而且会对我们的经济带来灾难性的影响”。而且，如同布什政府的国家安全团队一样，奥巴马也担心“目前伊斯兰组织中某些因素不会认可”像前苏联领导层所考虑的威慑逻辑（他们不想完蛋，我们也不想完蛋）。在2004年的《芝加哥论坛报》访谈中，奥巴马特别表示了对伊朗和巴基斯坦中激进分子威慑效用的担忧。
而且，奥巴马总统也常常表示会利用武力针对流氓国家和恐怖分子造成的威胁。同布什政府一样，奥巴马常常提及，自己“不会放弃任何一种选择，包括利用军队来阻止”令人担忧的“游戏规则改变”的情形，如伊朗“获得了核武器”。为了准确解释这种含义，国务卿希拉里•克林顿于2009年6月公开称，美国会像针对伊拉克那样对伊朗发动“主动攻击”，提醒德黑兰“他们所追求的核武器将会引发更大的不安定因素”。奥巴马总统也提到类似的内容，自己会采取先发制人的行动来针对生物威胁。在《今日军控》访谈中，他提到，“为了阻止生物恐怖袭击，我会加强美国海外情报搜集活动来证实并阻断生物恐怖袭击的发生”。在有关本拉登和“基地”组织的逃难地——巴基斯坦事宜上，奥巴马表示会在“他们的领地范围内”进行打击。几个月后，他发表了一次更加彻底的谈话内容，“我做为总司令员的职责就是保证我们会在情报核实的情况下对任何意图伤害美国人民的对象进行打击”。虽然奥巴马所奉行的国际法律标准限制了美国在“面临威胁”的情况下打击其他国家的能力，但是奥巴马称，“‘基地’组织不在这个标准之内，我们在任何时候都能够、而且应该对他们进行先发制人的打击”。在实践中，奥巴马政府继续布什的政策，利用携带导弹的无人机对巴基斯坦境内进行打击。当前政府的攻击已经超越了巴基斯坦边境，更加深入。
“九•一一”事件之后，美国开始奉行先发制人的反扩散和反恐政策，它不是唯一一个奉行此政策的国家。丹布洛夫斯基和佩恩发现，虽然“其他国家没有同美国官方的姿态保持一致”，即激进的先发制人战略，但是“他们建议国际社会支持‘布什条令’中的某些内容。许多国家已经认识到了突然袭击造成的灾难性后果，特别是化学、生物或核武器的袭击后果，这些都促使各国对恐怖分子采取先发制人的打击或对其支持国发动先发制人的战争。英国、意大利和澳大利亚参与了美国对伊拉克的进攻行动，也都采取了同样的理由来为此次行动辩解。以色列曾威胁要对伊朗进行攻击，俄罗斯和印度也公开支持美国反扩散计划的逻辑。总之，丹布洛夫斯基和佩恩发现，好像整个世界都奉行一种的新的国际标准，即同意用先发制人的打击来针对同大规模杀伤武器相关的威胁。
当依据敌视意图来确定威胁而不是依据可能的军事威胁来确定，这些反扩散政策就显得颇让人担忧。实际上，美国和其他国家把威胁同某种国家体制类型联系起来，他们奉行的是一个双重标准，这会危及不扩散体系。美国政策制定者按照某些国家的国内政治结构、宗教领导团体、同跨国恐怖分子的联系以及其仇恨意识等公开将它们定义“邪恶”或“不法”的国家。例如，华盛顿经常指责伊朗、萨达姆时期的伊拉克、利比亚、叙利亚和北朝鲜追求生物和其他大规模杀伤性武器，但是却对以色列大规模杀伤性武器多年来视而不见。大规模杀伤性武器发展行为被看作是非法、不人道的，但是只是针对某些国家。相反，如前副国务卿约翰•博尔顿承认的，“在《生物武器公约》论坛上，一些秘密发展生物武器项目的国家并没有列出来，美国曾私下同这些国家会晤”。如迈克尔•柯立朋的解释，他在裁军会议协商论坛上把世界分为“负责任国家——美国及其盟友和流氓国家”，“布什政府规定并对每个阵营推行不同的标准”。例如，关于《生物武器公约》的“第六次评审会议确定报告”没有包括1996年“第四次评审会议确定报告”中的遵循标准关键内容：“任何不遵守规定的行为会破坏对公约的信心。要对不遵守行为一视同仁，不能进行有选择性的或歧视性的判断”。外交争议经常提到这种不公平的使用标准破坏了不扩散标准的合理性。反过来，进一步的扩散行为增高了双重标准的影响风险。被认为是邪恶、不民主、恐怖主义支持者的国家成了反扩散行动的目标，因为不允许他们发展生物或其他大规模杀伤性武器。
结论
国际社会正在构建一个效用不足，甚至是危险的生物武器禁令，这个禁令可能会破坏军备控制逻辑的基础。从历史观点来看，各国想要制定一个可以限制生物武器的采购和应用的军备控制体制。但是近十年来，虽然对生物武器应用的限制依然维持或得到加强，但是限制生物武器能力的工作却限于停顿。新体制允许每个国家保留对其他国家有威胁的可疑能力。美国特备关注扩散行为，但是它却实施双重标准，允许盟国和民主国家保留大规模杀伤武器的能力。当前国际环境奉行反扩散和先发制人战争逻辑，按照某些国家的国内政治结构、宗教领导团队、与跨国恐怖分子的关联以及它们对强权国家的仇视态度，将它们视作“邪恶”的国家。在这种环境下，对军备控制方法的忽略尤其令人担忧。
讨论有效的证实体制超越了本文的讨论范围，但是许多专家已经提出了看似可行的选择。我们强烈建议采纳来自药剂和生物技术工业、国防承包商和斯汀森中心组建的武器检测团体的专家建议。按照这些专业人士的建议，完备的证实体制要求将向现场派驻有相关经验的团队，这些包括具备相关的“生物安全工程、高空生物学、分子生物学和计算机”知识的科学家和技术人员以及拥有多年药物净化发展和审计经验的科学家等。检察官需要首先对设施的公开资料进行考察，这些公开资料包括设施的设计图和结构图以及人员列表等。卫星照片也会非常有帮助。实际的分布和设计图、结构图或照片之间的任何不符都需要进行调查并对设施人员进行访谈。实际上，现场团队应该在设施内职员在其研究实验室或生产领域作业时进行观察，之后咨询他们的每日工作内容。如果有可疑活动，那么就需要进一步采取高效空气微粒过滤和废物处理装备进行采样。对储藏冷冻设备需要进行检查和采样测试，特别是与标签不符的存放样板。为了保证可靠度，对设施样板只能进行经过证实的分析和测试。斯汀森中心的专家指出，目前废弃的证实程序职能派遣数量不足的检验人员进驻现场，也没有足够的时间进行现场检查。
另外一组来自马里兰大学的国际和安全研究中心的专家，他们近期提出一种独特的国际监督系统。他们想要建立“国际病菌研究机构”对一系列引发高度、中等或可能性关注的活动进行监督。利用任何有效的系统，这个机构必须在全球实施，不排除任何一位从事相关生物研究的科学家。这种方法包括认证、披露和同业评估程序等围绕风险和利益进行考虑，而且该方法在其他科学领域也开始施行。马里兰小组喜欢利用视讯和电子监控来对工作区域和装备进行监督，而不注重对抗性的检验程序。为了更有效地工作，整体机构必须由足够的支持资源和法律机构，如州际公约等。为了防止滥用权力，必须要有监督机制来保证对工业机密的保护等。
虽然有此意识，但是国际社会显然需要加倍工作来建立一套更有效和更具证实能力的生物军备控制体制来加强现有的禁令。这可能需要建立一个有足够资金支持，而且同《生物武器公约》相关的共同监督或检查的全球系统。虽然一个相对有建设性的检查体制可能会耗费几十亿的美元，但是任何这种花费与“先发制人”的战争或生物武器袭击的后果相比都是小巫见大巫。
作者：菲利普•麦克雷,罗杰•佩恩
编译：知远/天火
作者：
2010-5-13