新闻事件
联合国粮农组织和经合组织17日联合发布《2011-2020农业展望》,预测未来10年全球农业产出年均增长率将从前10年的2.6%降到1.7%,谷物实际平均价格将比本世纪第一个10年上涨20%。联合国粮食安全与营养事务特别代表纳巴洛警告称,在亚非拉引起骚乱的2008年食品价格危机或将重演。
对话主角
中国社科院农村发展研究所宏观经济室副主任 李国祥
入选理由
一直持续和深化的新一轮国际粮食危机,令中国的通胀和维稳压力百上加斤。更令人忧心的是,长江中下游旱涝急转的灾情正在成为热钱炒作国际农产品的由头;与此同时,跨国农业大鳄对中国种业源头及农产品产业链的攻势日渐凶猛。危局下,中国粮食安全战略何去何从？香港商报记者 杜洁菡
粮食骚乱不会导入中国
香港商报:素有「鱼米之乡」之称的长江中下游地区今年遭遇旱涝急转极端气候的影响,官方称中国耕地受灾面积达一亿亩。这会对中国的粮食产量和价格走势造成怎样的冲击？
李国祥:长江流域虽是中国早籼稻的主产区,可从全年粮食产量来看,早籼稻所占的比重不到10%,对全国夏粮的丰收不会造成严重威胁。倒是水果生产受到极端气候的冲击比较大,其中江西是现在中国水果的一个重要产区。
至于国际粮价近期的不断上涨,灾害频发、农产品成本和需求增加以及农产品成为国际金融投资的工具是推动国际粮价上涨的根本原因,与中国关系不大。
国际粮价上涨影响有限
香港商报:高企的国际粮价已经对全球安全局势造成重大影响。中国能在新一轮粮食危机中独善其身？
李国祥:今年中东政局的激烈动荡与粮食危机确实有直接联系:突尼斯小麦消费的近一半依赖
进口,2010年,该国小麦减产46%,粮价迅速上升;埃及居民是世界上最大的小麦进口国,2011年2月埃及进口小麦的价格为361美元/吨,比去年6月高出一倍多……上述国家均存在大量贫困人口,粮食价格在短时间内的涨幅超出民众的承受能力,加深了民众对政府的不满,并迅速演化成激烈的社会动荡。
然而,「粮食骚乱」并不会传导到中国。长期以来,中国坚持立足国内生产保障国家粮食安全,主要粮食品种的自给率一直很高,2008年全球粮食危机肆虐时,中国受到的冲击并不严重。而且,中国的粮食产量连续7年增产,去年创下1.09万亿斤的记录。因此,此轮国际粮价上涨尽管会给中国市场带来巨大的输入性压力,但对价格走势的直接冲击具有可控性,影响相对有限。
香港商报:学界和商界拉响中国粮食安全警报好几年了,这种危机感难道只是部分人士的幻觉？中国粮食安全现状究竟如何？
李国祥:关于粮食安全危机,之所以众说纷纭,可能和中国与国际对粮食的统计口径差异有很大关系。所以,首先要搞清楚「什么是粮食」这个问题。
民众理解的粮食,通常是指小麦、稻米等谷物口粮,和以玉米为主的饲料粮;政府的统计口径是指谷物、薯类和豆类三大类;国际的统计则除了以上三大类外,还涵盖了食用油、糖等物种。按照老百姓理解的粮食来统计,中国的谷物自给率在99%以上;按照国家统计口径计将大豆算进来,并把进口量折算成耕地面积的话,中国粮食的自给率降到了90%以下;如果按国际统计口径将糖、食用油也纳入计算的话,该数据又降到了85%以下比中国政府早年制定的「粮食自给率在95%以上」的目标值低了10个百分点。我认为,中国的粮食安全问题正处于临界点、转折期。
2020年中国粮食料破警戒线
香港商报:跨过临界点后会是什么情形？
李国祥:临界点的意思是说,目前中国的粮食生产总量还足够中国人自己吃,但未来对国际市场的依赖性必将不断增加。
1998年,中国粮食总产量为5.12亿吨,当年出现了农民卖粮难的问题。2009年,粮食总产量为5.3亿吨,净进口超过4000万吨,市场价格一直持续走高,这意味着目前中国粮食的年消耗量可能超过5.7亿吨。如果按照过去10年中国粮食年消耗增速计算,到2020年中国的粮食年消耗总量可能要突破6.3亿吨。可国家粮食中长期规划预计,2020年中国粮食的生产能力只有5.5亿吨,这就意味着到时中国的粮食产需会缺口8000万吨。
中国的粮食安全还存在结构问题。去年中国进口200万吨小麦、玉米,在总消耗量中占比很低;但同期进口的大豆却达5500万吨,自给率低于30%。舆论说的「被外资攻陷」主要指的就是大豆产业。
农企应该走出去
香港商报:在有需要时,中国是否从国际市场上大量进口粮食？很多国家的粮食自给率还不到中国的一半呢。经济学家茅于轼也曾提出,应以市场化的方式保障中国粮食安全。
李国祥:恐怕很难。2010年,世界粮食贸易量为2.7亿吨,而中国的消费量就是6亿吨,产量是5.5亿吨。也就是说,如果中国出现粮食安全问题,所有国家不吃粮食才能养活中国。特殊的国情决定我们的粮食必须立足国内,而不能像日本、韩国一样依赖进口。
粮食依赖进口有经济风险。去年俄罗斯大火导致粮食减产,政府下令全面禁止粮食
出口。在那样的情况下,中国人即使有钱,也很难从俄罗斯买到粮食。在口粮问题上,各国必然要优先考虑自己的国内需求。
最严重的是,大量进口粮食还可能威胁一国独立自主的内外政策和国际地位。美国是世界上主要的粮食生产国和出口国,屡次以粮食出口为筹码,改变别国政策。例如,1965年至1967年,美国对印度限制粮食出口,迫使印度改变了反对美国入侵越南的政策。美国前国务卿基辛格曾说,如果你控制了石油,你就控制了所有的国家;如果你控制了粮食,你就控制了所有的人。
香港商报:近几年政府大力鼓励农企「走出去」,到海外种地是保障中国粮食安全的上佳选择吗？。
李国祥:在海外开拓种植园,是保障中国粮食安全的必然选择。中国的耕地面积不断减少,而民众对粮油和动物源性消费需求却在增加,使得中国的粮油争地矛盾日益突出。2010年中国进口油料折油达1059万吨,约相当于近7亿亩的播种面积。若拿出现有耕地的7亿亩改为种植大豆的话,中国的粮食缺口会更大。
实际上,实施农企「走出去」战略,将国外粮食生产和进口有机地结合起来,对不同粮食品种在国内国外进行有效布局——稻谷和小麦口粮等核心粮食品种在国内生产,杂粮等敏感性小的粮食品种在海外租地或买地进行生产,可能对中国粮食安全保障更有利。
政府还应树立「新粮食安全观」:由侧重国内粮食供需平衡转变到统筹国内国外两个市场和两种资源,由「调解余缺」为目的的被动粮食进口转变到以「结构平衡」为目的的对市场紧缺品种主动进口。
内因需内调:保护耕地扶持农民
香港商报:利用国际市场只能部分缓解中国的粮食产需缺口。保障中国的粮食安全,关键可能还在于如何将城市化的「副作用」控制在合理范畴内。
李国祥:正解,内因主要还是得靠内调。在耕地面积难以扩大甚至减少的情况下,提高单产成为提高粮食总产的主要途径。提高单产主要有三种方式,一是改良种子,二是改善灌溉,三是使用更多的化肥。在目前中国,这三种方式都存在局限性:推广产量高的转基因作物,在国内外的争议都很大;中国的水资源总量有限,空间和季节分布很不均匀;在化肥方面,中国日益依赖进口,钾肥自给率不足15%,进一步增加进口量将使农业生产成本大幅上升。可见,中国粮食单产大幅提高的难度很大。
保障粮食安全,最重要的还是保护耕地和保护农民的种粮积极性。一句话,粮食主产区的发展不应追求现有的高度工业化道路。但是,粮食主产区凭什么为其它地区的经济发展做出牺牲？因此,要求粮食主产区把粮食生产好,必须寻求解决粮食主产区农民增收困境和地方财政困难问题的途径。这需要全国区域统筹,不是单个农民和地方政府能够承担的。中央政府应该从资金和政策导向上去综合考虑,通过国民收入再分配让粮食主产区安心生产;通过跨区域城镇化促进粮食规模化经营,提高粮食比较效益。
资金投入的方向也不可能是对单个农民进行补贴,而应该是改善农业基础设施,为农民提供在歉收和粮价大跌时弥补农民损失的农业保险,为农民的医疗体系注入更多经费,为农民建设更多的高层住宅以置换出耕地……总之,政府可以做一切有利于缩小城市和乡村差距的事业,使为国家的发展付出了巨大牺牲的农民也成为这种发展的受益人。只有这样,才能实现真正的粮食安全。
病因:城市化的副作用
香港商报:有一种说法认为,人们膳食结构的改善和对生物能源的大规模开发应用,导致了粮食消耗量的大幅增长。
李国祥:需求变化和极端气候频发都是重要因素。不过,我更倾向于在中国经济发展进程中找「病因」。
在城市化进程中,内地许多省份的居住用地、商业用地、工矿企业和交通等建设用地不断增加,城市不断向外扩展,大量耕地被占用。城市的扩张不仅使耕地数量减少,还对耕地质量造成深远影响。近十多年来,中国减少的耕地多是位于东部传统农耕区的优质耕地。你刚才说江南是「鱼米之乡」,那是「老黄历」了,现在江南成了大米主销区。增加的耕地多位于经济落后、水热条件不足、生态环境脆弱、粮食单产有限的西部、北部农牧交错带地区。这就是「南粮北移」现象,建立在这样基础上的粮食供求平衡和国家粮食安全,其可持续性令人忧虑。这是中国粮食安全的一个严重隐患。
香港商报:城市化也吸引了大批农民进城务工,现在很多农村都成了「空心村」。
李国祥:这就是我要说的另一个重要「病因」。中国农民的种粮积极性在经历了税费改革之后的短暂上涨已开始回落,粮食供给不足的矛盾在未来会更加凸显。
不久前,我到浙江去考察。当地农民种一亩地的粮食能净赚500元,其中200元是扣除成本后的销售所得,300元是政府的补贴。一户农民最多有5亩地,一年种植两季大约能赚5000元,远低于进城打工的收入。由于种田不划算,粮食主产区的很多农户在农田经营上出现了减少投入的趋势,南方一些人均几分地的省份则出现了大面积的土地抛荒现象。有的人戏称中国的粮食生产主要靠「六零三八部队」,就是指务农的多数是老人和妇女,青壮年都进城打工了。
香港商报:城市化是各国经济发展的必经之路。政府可否通过提高农业补贴来提高农民的种粮积极性？
李国祥:这存在两方面的制约。一是地方政府的财力不足以支撑对农民进行高额补贴。浙江省给种粮农民发放一亩地300元的补贴,可同样一亩地种上蔬菜农民能赚2000元,补贴的额度提到多高才合适？浙江在中国内地是经济大省,大部分粮食主产区的经济远不如浙江,哪里拿得出那么多钱补贴？现状是基层政府无心也无力「抓粮」,二是对农民进行农业补贴会受到WTO规则的限制,不是政府想补多少就能补多少的。
物种危机论 言过其实
香港商报:物种安全保障也很重要。有媒体报道称外资已控制中国市场70%的种子来源,政府若不对美国企图从源头上控制中国的「粮食武器」加以重视,中国农业将面临灭顶之灾。您所了解的事实是不是这样的？
粮食种子仍以国产为主
李国祥:这个应该说是部分正确的,整体来看中国的农作物种子大部分还是中资企业自产的种子,但蔬菜、花卉部分品种确实洋种子所占比重极高。说中国农业将面临灭顶之灾言过其实了。因为,粮食品种方面,除了玉米外,大部分也还是国产种子。
香港商报:听说美国人卖的玉米品种,仅用3年时间就占领了中国玉米种子市场30%的份额。相比其它产业,中国农业的开放时间最晚。为什么短短几年就被外资「攻陷」？
李国祥:先锋玉米种子质量极高,比如发芽率,它可以保证每一粒种子都发芽,而中国种子没法做到这一点。面对强大的竞争对手,一些国有种业企业或人大代表只会让政府保护本土企业,四处扩散外资阴谋论,却不认真反思自己为什么没有研发出受市场欢迎的种子。在我看来,外资企业进入中国种业市场既带来了「危」,也带来了「机」。
洋种子入华「危」「机」并存
香港商报:「危」与「机」具体何指？
李国祥:「危」是指,洋种子在中国市场所占比重若过高,则等于将种子的定价权交由外资掌控,可能会推高本国的农业生产成本。在中国大量种植洋种子还可能带来生态影响,因为有些洋种子是直接从国外引进过来的,短期内很可能有好的效果,长期来看可能会存在负面影响,其中的不确定因素很大。
「机」是指,中国种子企业应借机反思和提升自己的市场竞争力,督促政府改革农业科研体制。现行机制是有很大问题的。首先,公共财政针对农业科研事业的资金投入一直不高,其中很大一部分经费还被投入到商业化育种等应用研究,公益性的研究经费很少。其次,现行科研评价机制的导向主要是品种审定和发表
论文,带来许多消极后果。
香港商报:很多国家都特别注意重点品种的防范。例如,印度对种子采取严格的市场准入制度。由此来看,中资种子企业要求政府提高外资的准入门坎也是可以理解的。
李国祥:把敌人暂时关在门外,并不代表着我们具有雄霸天下的实力。总之,要辩证地看待外资对中国农业的影响。在支持外资合法经营的同时,相关部门必要时也应当采取行政、法律等手段进行调控。
作者：
2011-6-20