发展生物燃料应有所侧重着眼机制建立
中国生物燃料发展的总体思路应为：
（1）立足非粮原料，坚持多元发展。从技术角度看，既要立足非粮原料，落实“不与民争粮，不与粮争地”的要求，严格控制使用食用粮糖油类原料，又要坚持多元发展，开发应用多样化的非粮原料品种、加工转换技术路线、产品种类及目标市场，从而确保实现充足的原料供应、灵活高效的加工转换和终端应用。近期重点发展各类非食用粮糖油原料的燃料乙醇和生物柴油燃料，并开发肥料、饲料、沼气、造纸和普通化工原料等副产品；中远期应通过整合生物化工技术开展综合精炼，利用各类农林废弃物和能源植物原料生产纤维素乙醇、新型醇类燃料和生物质合成燃料，满足多样化和长远的石油和车用燃料替代燃料需求，并全面实现资源综合利用，生产热力和电力、精细化工原料、医药产品等系列化产品。
（2）优先培育资源，稳步发展产业。从产业发展进程角度看，要根据资源条件、技术和产业发展水平合理确定各项任务的优先次序、各阶段的工作重心。在近中期，不宜快速扩大产业规模，而应把工作重心放在资源的培育上，重点结合循环经济、农林业开发和生态保护建设等工作，全面收集餐饮废油和糖蜜等废弃资源、因地制宜开发边际土地规模化种植各类非食用粮糖油类农林植物，切实建立充分可靠的非粮原料资源保障能力。在此基础上，积极开展技术研发和试点示范工作，稳步扩大生产和市场应用规模。
（3）坚持统筹规划，确保协调发展。在产业链内部协调资源培育、技术产业发展和车用燃料市场开发等各环节工作；在部门领域间需协调区域国土开发、农牧业发展和粮食安全、自然和生态环境保护、能源和化工业发展、交通体系建设等；对技术产业发展、资源基地和生产项目建设、产品流通和市场应用、农林业和生态建设等进行统筹规划，优化重点发展领域和清洁高效技术路线，发挥区域的资源比较优势，提高协同效应及规模经济，最大程度地促进国民经济发展和自然生态环境保护。
（4）强化政府引导，依靠市场运作。从产业驱动和运作模式角度看，要发挥政府干预和市场机制的积极因素。生物燃料产业是一个处于发展初期阶段的新兴产业。政府主要通过制定实施发展规划和产业政策进行宏观指导、产业扶持、行业监管，组织做好种植规划、技术标准制定等基础性工作，加快制定有利于生物燃料发展的投资、价格和税收政策，落实好产品销售渠道，积极引导企业投资建设，稳步扩大产业准入，充分发挥大型能源企业的带头作用，广泛吸收社会企业参与，形成完整的生物燃料生产、混配和销售体系；要切实维护市场秩序，促进行业有序竞争，保护企业、消费者和农民利益。
分阶段使生物燃料年生产使用量逐步达数千万吨规模
（1）在近期（2015年前）：通过建立废弃原料收集制度、能源植物基地和工业性示范项目，到2015年初步实现利用非食用粮糖油原料的生物燃料技术的产业化，初步形成完善的产业政策和产品流通使用体系，使车用燃料乙醇和生物柴油使用量分别达到500万吨和100万吨。
（2）在中长期（2015至2020年）：通过继续加强技术研发和能源植物规模化种植、提高技术水平和原料资源供给能力、大幅降低生产成本，到2020年全面实现利用使用非食用粮糖油原料的生物燃料的技术产业化和规模化发展，掌握具有自主知识产权的纤维素乙醇和合成燃料生产技术，有效拓展车用生物燃料的使用范围和方式，使车用燃料乙醇和生物柴油使用量达到1000万吨和200万吨，总计年替代约1000万吨成品油。
（3）长远期（2020年以后）：通过改进完善、推广应用技术工艺，进一步巩固和扩大生物燃料产业，使生物燃料年生产使用量逐步达到数千万吨规模，成为占重要地位的清洁替代燃料。
推动政策法规和市场流通体系的建立是现阶段工作重点
1.开展重点地区资源详查评价
深入开展可利用土地和生物质能资源的调查评估工作，为科学合理规划建设能源植物种植和原料供应基地奠定基础。建议国家有关部门统一制定详细工作方案和技术规范，指导重点省份组织开展非粮生物燃料适用土地和原料资源调查评价工作，重点调查评价甜高粱、木薯、麻风树等已具有较好研究基础和近期可用的能源植物资源潜力，并初步调查评估远期可用的农林废弃生物质资源。建议该项调查评价工作采用“基于3S的综合调查评价技术方法”，以卫星遥感影像（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）为主要技术手段，深入评价原料资源潜力和分布，并考虑重点区域的土地利用现状、光热条件、水资源保障与平衡、国土资源开发和农林业建设规划、自然生态环境影响等问题。
2.制定颁布专项发展规划
我国还缺乏生物燃料专项发展规划。建议国家有关部门按照“立足非粮原料，坚持多元发展；优先培育资源，稳步发展产业；坚持统筹规划，确保协调发展；强化政府引导，依靠市场运作”的总体思路和基本原则，根据资源调查评价结果，参考前文所述的发展思路和目标建议，研究制订生物燃料中长期发展专项规划，明确提出重点发展领域、发展目标和布局、原料资源保障计划、技术产业发展进程、市场推广应用计划等。
3.建立完善产业和市场政策体系
建议尽快制定实施非粮生物燃料产业政策和
管理办法，形成完整的产业监管政策方案。
（1）建立生产项目国家统一核准制度，以明确项目审核程序、严格产业准入、确保有序投资。由国家能源主管部门依据专项发展规划、通过
招标投资经营企业和审查项目建设经营方案，核准合格项目，并按照《工业产品生产许可证管理条例实施办法》等授予生产许可证，据此指导投资经营企业与国家指定的成品油经销企业签订产品购销合同。
（2）建立非粮原料监管和保障制度，以确保立足非粮原料、保障稳定供应。一是明确原料的合格性要求，既要明确规定不可用于（扩大）生产生物燃料的原料类别，也要尽量明确规定符合非粮原料要求的原料类别。二是加快建立应用“生物燃料的可持续生产准则规范”，以科学评估和监管涵盖原料种类选择和生产加工过程。该项规范应包括如下内容：基于生命周期评价方法（LCA）的化石能源平衡和GHG排放影响评价及监控措施、基于《中国生态功能区划》的生态保护准则及监控措施、基于《全国土地利用总体规划纲要》等土地规划的土地利用规范和监控措施、与农林业种植结构调整相结合的能源植物品种推广规范和监管措施等。三是引导制定实施较为合理稳定的基地建设运营、原料收集管理等方案。建议要求企业通过自营和合同管理的原料供应能力不低于项目原料需求的70%。
（3）建立政府指导价统一收购制度，以确保有序流通，消减市场风险。经核准的生物燃料生产企业的产品不得自行掺混和销售，应凭项目核准书和生产许可证与指定的成品油批发企业签订产品购销合同，并依据购销合同和省级质量监督
检验部门出具的产品检验合格证明，向符合国家规定的成品油批发企业销售非粮生物燃料产品。成品油批发企业应按照《可再生能源法》的要求，与合格企业签订购销合同，及时足额收购符合质量标准的生物燃料产品。
（4）短期延续封闭区域调配使用制度，以建立稳定的市场、并保护使用者利益。现阶段即试点示范阶段，采取“固定比例掺混、封闭区域使用”的使用方式是比较可行的方式。但从长期看，应逐步为“拓展使用方式、消费者自由选择”做好准备；也可参考巴西经验，在保障车用燃料性能的前提下根据市场形势灵活修订燃料乙醇和生物柴油的浮动掺混比例，调节国内生物燃料市场。
（5）建立原料和产品进
出口监管制度，保障国内供需稳定。可考虑采用进出口关税政策或进出口许可证制度，根据国内供需形势调整颁布生物燃料原料和产品进出口税率，或逐年确定、颁发非粮生物燃料原料和产品进出口许可证，即通过直接方式调剂稳定国内市场。
4.组织示范项目建设和车用混合燃料试点工作
近期亟须开展非粮生物燃料试点工作，以验证改进整套技术工艺和装备，探索完善原料生产和供应模式，增强上、中、下游产业的衔接，推动建立健全政策法规和市场流通体系。要组织建设一批原料供应科学可靠、技术先进且具有自主知识产权、物耗水耗能耗低、资源综合利用程度高、农民增收效果显著的非粮燃料乙醇和生物柴油生产项目，重点支持建设成为国家示范项目，展示推广其发展模式和经验。
5.组织制定技术和产业发展路线图
（1）生物质原料生产和供应的技术路线图应涵盖如下内容：选育能源植物，分析评估对各类可用的废弃生物质资源和能源植物的原料特性，建立综合性的方法来评估区域生产供应潜力，建立与农林畜牧业发展和水土生态保护相协调的种植经营模式，开发生物质供应系统（生产、收割/收集/预处理/分类、物流）和原料数据库系统，以满足大规模工业化生产的原料供应需求，等等。
（2）生物质转化技术的技术路线图应涵盖如下内容：多种原料生物柴油生产技术，生物柴油质量改善技术（如氢化处理），甘油及其他副产品的提纯技术和利用模式；提高现有基于淀粉和糖类原料的乙醇生产系统的技术水平，纤维素及水解发酵技术研究，生物质气化和液化技术工艺研究，藻类原料处理和生物燃料转化技术，生物质精炼系统整合及优化，等等。
（3）生物燃料应用技术的技术路线图应涵盖如下内容：了解各种（原料的）生物燃料特点对发动机和车辆性能影响，评估与现有和未来发动机技术的兼容性，寻找制定更好的生物燃料添加比例，开发专用燃料（如E85，合成燃料）的先进车辆和发动机技术，或根据市场的应用或需求情况进行特殊的开发，研究开发燃料添加剂，研究建设生物燃料储运加注系统，等等。
6.加大经济激励和财税扶持力度
制定落实非粮生物燃料示范项目支持优惠政策，加大对林业原料基地建设的补助；在此基础上对符合要求的生物燃料项目的原料基地，加快落实中央财政对农林业原料基地补助。对于具有自主知识产权先进技术和高效资源综合利用技术的示范项目，应按照《国家高技术产业发展项目管理暂行办法》和《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》等办法提供相应资金补助和优惠政策。对于成品油批发企业按国家指导价收购销售非粮生物燃料产生的损益，国家财政部门应从中央财政收取的石油溢价税费中抵扣或另行予以补贴。
7.制定实施可持续生产准则规范
制定实施涵盖土地开发、原料生产和加工转换等完整流程的可持续生产准则规范，积极推动产业升级转型和长期健康发展。
（1）建立全生命周期能源平衡和温室气体排放影响评估体系，针对我国国情和技术产业发展路径制定节能减排标准、最佳做法和规范。
（2）结合建立自然生态保护准则，确保不得占用、破坏各类具有生态风险和自然保护价值的土地，要提出具体判别准则甚至量化指标。
（3）从国土功能区划、地籍管理和种植结构扶持政策层面上建立与生物燃料产业相兼容的农业土地开发监管扶持政策。探索建立生物燃料产品考核认证制度，只有那些符合这些（及其他一些相关）规定的生物燃料产品才能视为合格生物燃料，在市场销售使用并享受优惠政策。
8.加强国际生物燃料政策协调
我国应增强对国际生物燃料产业发展的预见性，根据自身情况，针对旨在促进社会经济可持续发展的生物燃料产业，围绕原料合格性、温室气体减排率、土地开发利用、产品认证、国际贸易等重要全球性问题，积极参与国际上有关产业发展规则制定。主要是加强与联合国粮农组织、世界贸易组织、气候变化框架公约、自然生态保护相关公约（如生物多样性公约、防治沙漠化公约以及国际湿地公约等）等国际组织机构的合作，深入交流并协调国际国内政策、标准化的温室气体排放影响评价方法、普遍可接受的可持续生产准则、易于执行的认证核实制度、国际贸易规则等，以争取并维护自身近期和长远利益。
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