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【摘要】 近年来，随着流动人口数量的激增，无证非法行医在我区大有抬头趋势，社会危害较大，群众反应强烈。区相关部门高度重视这一情况，在上级文件精神的指导下，从2005年以来，通过开展卫生、公安、计生、监查等七家委办局联合整治行动非法行医现象逐步遏制，以往“明目张胆”的无证非法行医点逐步销声匿迹，规范依法行医取得了阶段性成果。但打非工作形势依然严峻，许多非法行医由公开转入地下，或者只在晚上、休息日营业，跟执法部门打起“游击战”。卫生监督部门必须采取积极的措施应对无证非法行医“打而不死、禁而不绝”的局面。
【关键词】 非法行医概念；法律依据；原因；措施与对策
1 无证非法行医的概念和法律依据
无证非法行医是指单位或自然人在未取得《医疗机构执业许可证》，行医人员在未获得《医师资格证书》和《医师执业证书》（即非医师行医）的情况下，擅自开展医疗活动的行为。《中华人民共和国执业医师法》第十四条、第三十九条指出未经批准擅自开办医疗机构或者非医师行医的必须予以取缔、没收违法所得和药品器械，并处罚10万元以下的罚款，对医师吊销其执业证书，构成犯罪的追究刑事责任，即《刑法》第三百三十六条规定的非法行医罪。《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》以及《中华人民共和国母婴保健法》等法律法规也都对无证行医进行了详细说明，并明确规定了罚则。
2 无证非法行医屡禁不止的原因
2.1 外来人口医保机制薄弱，乱投医现象严重 在我区无证行医者的施者和受者大多为外来流动人口，形成所谓的“外地人服务外地人”的现象。一个原因就是外来人口的医疗保障制度薄弱，他们多数没有完善、便捷、低价的医疗保障，尤其是个体户和待业人群，一旦生病多数自费。另外该人群文化水平普遍很低，经济收入较低，医疗信息掌握较少，由于担心昂贵的医疗费用和歧视，他们更喜欢到“老乡”开的诊所看病问药。
2.2 非法行医形式灵活方便，满足部分需求 非法行医方式众多，有的开设固定诊所，有的流动行医，但每种形式都能形成自己的患者市场，特别是吸引与其有共同“社会特征”的同乡前来就医。比如固定诊所，他们日夜开诊，上门服务，随叫随到，价格便宜；流动行医者多数仅看常见病，如甲癣、除痣、补牙等，患者往往贪图便宜、快捷。这种灵活、 方便、廉价的服务方式，满足了部分需求。
2.3 药品流通渠道管理缺位，药品轻易获得 国家食品药品监督管理局下发的《药品流通监督管理办法》明确指出，药品企业和经营单位不得向无《医疗机构执业许可证》的医疗机构批发药品。但是，从我区目前收缴的非法行医药品品种和数量来看，许多个体非法行医都储存有种类齐全、数量巨大的药品，这说明药品采购环节存在严重漏洞，一些药品生产企业和经营单位受利益驱使，置国家规定于不顾， 擅自出售药品给无证诊所。据一些非法行医者反映：“药品多数从老家弄来，而且是正规渠道，并能出具正式发票”。
2.4 违法成本低廉屡冲屡开，处罚力度不足 “违法成本低，执法成本高”是目前取缔非法行医遇到的一大问题。原因如下：第一，联合执法部门广、人员多，执法成本较高；大规模的取缔虽有力度，但容易暴露，相邻无证行医点有充分的逃逸和转移药品时间。第二，非法行医点医药分离，即使被取缔，损失也不大。第三，行政处罚力度不足，不能给非法行医以致命打击，处罚后原地再开业或换个地方再开业的比例很高。第四，“罚单好开，钱难罚”，往往一旦罚钱，非法行医者就逃之夭夭，处罚无法实施。
2.5 安全就医意识严重缺乏，宣传仍不到位 外来务工人员大多文化水平低，卫生常识差，缺乏安全就医意识，属于“游离”于上海市民阶层之外的一类社会阶层，很容易被“费用低廉、随叫随到”的无证行医点所迷惑。据我们的调查显示，多数外来人员不知道“开诊所需要卫生许可，做医生必须具备两证才能够上岗”，我区虽已针对外来人口开设了相当优惠的特约就医点和分娩点，但许多外地人不知道这些信息或不愿意到这些医院就医，因此有针对性的健康教育非常必要。
2.6 非法行医窝点日趋隐匿，取缔难度加大 随着取缔工作的深入开展，无证非法行医点隐藏的更加隐蔽、偏僻，行医分子相互勾结，采取“医药分离”、“通风报信”的手段，和卫生监督部门“打起游击”，对付检查。如果说前两年非法行医者多数为“不懂法律，盲目行医”，那么目前则更多的是“知法犯法，行医诈骗”。这给取缔工作带来了更大的困难。
3 打击无证非法行医的措施与对策
3.1 政府牵头，部门联合，合力严打无证行医 根据两年来的打非工作经验，我们深深地体会到“部门协作配合”在取缔无证行医工作中的重要性。没有镇、街道政府的牵头和职能部门的协作，无证行医取缔工作举步维艰。因此组织顺畅、指挥统一的打击非法行医专项领导小组是打非成功与否的关键一环。只有政府牵头，部门联合，才能确保形成合力和声势，顺利、安全、高效的开展打非工作。此外卫生、公安相互联动，建立案件双向移送制度可解决各部门之间各自处理非法行医案件所带来的盲点，2006年区卫生局与公安闵行分局建立了案件双向移送制度，即卫生部门查获可以追究刑事责任的，移送公安部门处理，而公安部门查获的不予追究刑事责任的非法行医案件，则向卫生部门移送，追究行政责任。另外，公安部门的参与也保障了卫生、城管等部门执法人员的人身安全，减少暴力抗法。
3.2 加强宣传，营造氛围，形成高压严打舆论氛围 打击无证行医行为很重要的一条是普法教育工作，故必须充分运用广播、广告、报纸等多种形式开展宣传，从而增强人们的医疗安全意识和卫生法制观念，尤其是邀请媒体参与打非行动，对于扩大打非影响，形成高压严打的舆论氛围非常重要。卫生部门可以通过媒体将“专项行动”的进展、重大案件查处情况及时向市民通报。另外，认真接听24小时无证行医的举报电话并开展有奖举报活动，也是积极收集非法行医信息的有效途径。经验告诉我们，在外来人口密集度较高的镇村发放宣传折页，告戒外来人员不要到地下黑诊所就医，并提供就近的医疗机构地址信息，会起到事半功倍的效果。总之，通俗、贴近生活的宣传活动可以使“打非”行动深入社区，唤起人人参与的积极性和安全就医的警惕性。
3.3 强拳出击，反复跟踪，严厉打击打非注重实效 以闵行区为例，在过去的两年里卫生监督所充分利用各分所扎根各镇（街道）的优势，加强了日常监督检查的力度和频度，监督部门本着发现一个、取缔一个和拒不改正、从重处罚的原则，通过开展夜执法和双休日执法活动，严密监视、主动监管、重拳出击、取缔后跟踪复查防止回潮。一系列的打击打动，给无证非法行医者造成了严重打击，以往明目张胆的非法行医窝点，逐步销声匿迹。
3.4 疏堵结合，以人为本，满足流动人口医疗需求 要从根本上铲除无证行医，需要全社会从各个方面共同努力，齐抓共管，尤其是要加强农村和流动人口聚集地的卫生设施建设，降低医疗费用，方便群众就医。为了给流动人口提供“承担得起”的规范卫生服务，闵行区于2005年成立外来人口基本医疗服务工作组，工作组成员涉及各镇（街道）政府、卫生、公安、外口办、民政、财政、计生、妇联、工商、文广等部门。区卫生局首先将华漕、颛桥等8家一级医院设置为“闵行区外来人口基本医疗服务约定医院”，在浦江社区卫生服务中心成立了“流动人口贫困孕产妇特约分娩点”。流动人口凭《闵行区流动人口基本医疗服务卡》或《闵行区流动人口真情关怀医疗服务卡》可至“约定医院”享受优惠。此举对解决外来流动人口就医难，保障流动人口就医安全，起到了明显的作用。
3.5 挖掘潜力，加强管理，公立医院积极改善服务 由于花费、方便程度、亚文化理念等的原因，许多外来人口不愿或没有能力在公立医疗机构就医，这也为非法行医提供了巨大的市场。鉴于此，公立医疗机构在目前卫生资源配置相对紧张的情况下，一定要挖掘潜力，加强管理，积极应对，提供有特色的、富有人文关怀的、外来流动人口易接受的、可及性高的医疗服务，让外来流动人口放放心心就医，高高兴兴离院。
3.6 点面结合，突出重点，积极关注母婴保健项目 根据过去两年的工作经验，我们认为“点面结合，突出重点”的打非方式效果很好。重点对“非法人流、药流、胎儿性别鉴定、非法接生”等进行有重点的专项行动，每次都要做到“前期侦察到位，行动快速有力，媒体及时报道，处理严格依法”。每年开展4～5次的这种打非行动，对于提高群众的知晓率和安全就医意识将起到很大的作用，同时避免了全面进攻成本太高又缺乏重点的不足，对于打击非法行医者顶风作案的嚣张气焰有较好的作用。
3.7 立足基层，建立健全打非长效机制 在镇政府和街道层面，希望能通过建立“完善考评制度，落实责任到人”的方法，推进打非工作的深入；针对非法行医者大多租借本地居民用房开展服务这一情况，希望房管部门和村委能够出台政策加强出租屋管理，从源头上让无证非法行医无立足之地。例如七宝镇正在酝酿出台“镇政府组织、部门协作、落实责任于村委”的新的打非机制；虹桥镇成立了打击非法行医夜间应急队伍；并对房屋出租者发放《告知书》上门宣传。
(编辑：齐 永)
作者单位：201100 上海，上海市闵行区卫生局卫生监督所