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【关键词】 行政许可
行政许可的设定，是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法律、法规、规章中自行创制行政许可的行为。其主要特点是国家机关依照职权自行创设行政许可，自行限制公民、法人或者其他组织的权利、创设公民、法人或者其他组织的义务，属于立法行为范畴。行政许可作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，事关政府职能的转变和社会主义市场经济的发展。
1 行政许可设定的原则
行政许可作为事前对经济和社会活动进行干预的一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观调节，合理分配有限自然资源和公共资源是有重要作用，也必不可少的。因此行政许可应当是行政管理的手段，设定许可必须慎重并遵循下列原则。
1.1 设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律 规律是事物内在关系的本质反应。经济有经济发展的规律，社会有社会发展的规律。社会主义市场经济是社会主义制度和市场经济的优化组合。市场经济是竞争经济，通过竞争，优化组合，最具活力。但是，市场具有自发性、盲目性和滞后性，为了追求个体利益，可能损害社会公共利益；为了追求个体最大利益，可能浪费和损害环境。因此，市场不是万能的，改善客观经济环境、合理利用自然资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决，需要政府发挥作用。我们是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整、经济快速发展和社会转型期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。因此，设定行政许可，必须首先界定政府与市场的关系，政府与社会的关系，凡是市场、社会自律能解决的问题，政府就不应当设定行政许可来干预；凡是市场、社会自律解决不了的问题，政府才能介入，才能决定是必须通过设定行政许可干预，还是通过事后监督管理干预。即便是必须通过设定行政许可解决的，也要着眼于培育市场机制和社会自律机制，在市场机制和社会自律机制能够有效发挥作用时，要及时废止行政许可。设定行政许可不能妨碍市场主体自主性的发挥。
1.2 设定行政许可应当有利于公民、法人或者其他组织的积极性、主动性的发挥、维护公共利益和社会秩序 行政许可作为一项公共权力，它的行使不可避免地会影响到公民、法人或者其他组织的权利。因此，行政许可不能不适当地介入公民、法人或者其他组织权利的行使。
1.3 设定行政许可要有利于促进经济、社会和生态环境的协调发展 坚持经济、社会和生态环境协调发展是全民建设小康社会的重要目标，也是全面贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。实践证明，除了要注意经济内部的协调发展以外，还要注意经济与社会、生态环境的发展，三者相辅相成，相互促进，光注意经济的发展，不注意社会事业、生态环境建设，不注意公共卫生体系的建设，不注意社会治安综合治理以及社会分配制度的优化，经济也就无法健康快速发展，社会可持续发展的局面就无法形成。因此设定行政许可时，必须注意评估是否有利于经济、社会和生态环境的协调发展，凡是妨碍三者协调发展的就不应当设定行政许可，有利于促进三者协调发展的可以设定行政许可解决。
2 行政许可的设定事项
哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不可能设定行政许可，涉及政府与市场的关系，涉及行政权力与公民、法人和其他组织权力的界定以及政府管理方式等诸多问题。行政许可事项问题实质是立法政策问题。明确设定行政许可的事项，目的是规范立法行为，提高立法质量。
2.1 可以设定行政许可的事项 根据行政许可事项的性质、功能、条件、使用程度的不同，行政许可法第12条将可以设定行政许可的事项概括规定为下列6项；（1）直接涉及国家安全、公共利益、经济宏观调控、生态环境保护及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公共服务并且直接关系利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、监测、检疫等方式进行审定的事项；（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
2.2 可以不设定行政许可的事项 根据行政许可法第13条的规定，通过下列方式能够予以规范的可以不设定行政许可：（1）公民人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能自律管理的；（4）行政机关在去事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
3 行政许可设定权
3.1 法律的行政许可设定权 法律是全国人大及其常委会制定的，在我国法律体系中，其效力仅次于宪法。按照立法的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权和专署立法权。因此，行使许可法一方面规定法律设定行政许可的事项法范围，另一方面，有规定法律可以设定其他行政许可。
3.2 行政法规的行政许可设定权 行政法规是由国务院制定的法律规范，在我国社会主义法律体系中占重要地位。目前，我国还处于新旧体系转变过程中，改革仍在不断深化，法制建设仍在发展中，行政法规一方面为经济、社会生活及时提供法律规范，促进了改革时期社会的有序发展；另一方面又巩固了改革成果应为全国人大及其常委会制定法律积累了经验。实际上现代社会关系日趋复杂，国家职能不断扩大，国家对社会的规范与管理，除了需要刑事的、民事的法律法规外，还需要大量的行政法律规范，而且由于行政管理日趋专门化、科学化、法制化，除了一些原则性的法律法规外，还需要大量的具有可操作性的法律法规。所以这些都决定了行政法规在我国政治、经济、文化和社会生活中的重要地位。
3.3 国务院决定的行政许可设定权 国务院决定是指公务员制度的管理经济、文化、社会事务的行政法规以外的规范性文件。国务院发布决定的权力来源与宪法第89条的规定，赋予国务院决定以一定的行政许可设定权是必要的。所谓不要时，包括临时、紧急情况。为试点、试验需要，一时难以制定法律、行政法规等情况。实施后，处临时性行政许可因条件、情况发生变化废止以外，国务院决定设定的其他行政许可在条件成熟时，国务院应适时提高全国人大及其常委会制定法律加以设定，或者自行制定行政法规加以设定。
3.4 地方性法规的行政许可设定权 地方性法规是省级人大及其常委会或者较大的市人大及其常委会制定的法律规范。根据立法、地方各级人民和地方各级人民政府组织法的规定，地方性法规不得与法律、行政法规相抵触。行政许可法根据这一精神，规定地方性法规可以设定行政许可，但是，法律、行政法规已经对有关事项设定行政许可的，地方性法规只能做出具体规定，不得增设行政许可。
3.5 省级政府规章的行政许可设定权 立法法规定，省级政府可以根据法律、法规规定政府规章，还可以职权制定规章。综合各方面意见，行政许可法规定：尚未制定法律、行政许可法和地方法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需继续执行的，应当提请本级人大及其常务委员会制定地方性法规。省级政府对设定了行政许可的现行政府规章需要进行清理，凡是不需要保留的行政许可予以废止；对需要长期实施的行政许可需要及时提请省及地方人大及其常委会制定地方性法规。
3.6 地方性法规和省级政府规章禁止设定行政许可的事项 针对有些地方利用行政许可实施地方封锁、地方保护的现象，为了维护市场经济秩序，促进全国统一市场的形成，根据行政许可不同种类的性质，行政许可法规定：资格、资质的行政许可，企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，地方性法规和省级政府规章不得设定，只能由法律、行政法规和必要时国务院制定的决定设立。同时还规定，地方性法规和省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的商品进入本市地区市场。
3.7 行政法规、地方性法规、规章的行政规定权 按照法制统一原则，根据我国法律体系中下位法不得与上位法相抵触的精神，行政许可法针对现行下位法超越上位法增设行政许可或者增加上位法规定的行政许可条件，甚至层层加码，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的现象，规定下位法可以再上位法设定的行政许可事项范围内，对实施行政许可做出具体规定，但不能增设行政许可没有规定的行政许可条件。
3.8 其他规范性文件一律不得设定行政许可 这里所说的规范性文件只要包括：全国人大及其常委会、省级人大及其常委会、较大的城市及其常委会以外的国家权力机关指定的规范性文件，国务院、省及地方人民政府以外的行政机关制定的具有普遍约束力的决定、命令、军事机关、审判机关、监察机关制定的规范性的文件等。行政许可法第17条规定，除本法第14条、第15条规定以外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。行政许可法的这一条规定对行政滥设、行政许可，具有重要作用。
4 行政许可设定内容
行政许可法在总则中明确规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。严格立法是严格执法的前提。行政许可法第18条规定，设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、权限、期限。法律、法规、规章设定行政许可，有关行政许可的实施机关、条件、程序、权限、期限的规定，应当具体、明确。公民、法人或者其他组织申请行政许可，应当具备哪些条件，向哪一个、哪一级、哪个地方的行政机关提出申请，按照什么标准做出行政许可决定，对这些事项设定行政许可时，必须作出规定；能够具体明确到何种程度，就规定到何种程度。这样，才能有利于保护和监督行政机关严格依法办事，规范行政机关实施行政许可的行为。
作者单位：山东胶南，胶南市卫生局卫生监督所