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【摘要】 SARS类疾病作为重大的传染性疾病或群体性不明原因疾病，其对社会生活的各个层面的影响都非常突出，这次SARS的暴发流行充分暴露了我国医疗服务体系、公共卫生筹资、医疗保障制度等方面的脆弱性。对于这类突如其来、规模较大且花费高昂的SARS类突发公共卫生事件，没有健全的医疗保障制度及高效的应急机制是难以应对的。本文针对这次SARS类突发公共卫生事件中出现的问题，对SARS类突发公共卫生事件的医疗保障应急系统进行了探索，同时提出了相关强化应急机制的对策。
关键词 SARS 突发公共卫生事件 医疗保障 应急机制
A research on medical security emergeney mechanism for
paroxysmal public sanitary incidents like SARS
Zhu Changhui，Chen Dandi，Pu Xiaohong，et al.
School of Public Health，Si Chuan University，Chengdu610041.
【Abstract】 SARS and the like，as fatal infectious diseases or causeless sickness of colony，always have strong impacts on our social life in every way andthe breakout of SARS in our country fully revealed the frangibility and weakness of our medical service system，the money-raising function of our public sanitary course and our medical seˉcurity system.For such a kind of diseases like SARS that break out suddenly on a larger scale and at high costs，it would be very hard for us to handle it without the support of a sound medical security system and a highly efficient eˉmergency mechanism.This article probes into the medical protection emergency mechanism for paroxysmal public saniˉtary incidents like SARS and offers some countermeasures to strengthen such a mechanism.
Key words SARS paroxysmal public sanitary incidents medical security the emergency mechanism
近几十年来，由于医学理论和医疗技术的快速发展，世界各国健康保健水平的不断提高和医疗保障体系的不断完善，人们逐渐放松了对传染性疾病威胁人类生命的警惕。然而今年SARS的突发流行说明，在全球化和高科技时代，人类社会并没有因为医学理论和医疗技术的快速发展而完全脱离了疾病，尤其是烈性传染病威胁的风险。在全球化时代，随着各国各地交往和人员流动频率的增加，疫病的传播途径和速度反而会大大超过以往，特别在我国这样的发展中国家，大城市中人口拥挤和环境污染等现象使得对疫病的控制更加困难，因而给公共卫生带来的挑战也更为严峻。在这种情况下，即使是很小的公共卫生事件，如果处理不当，都可能导致严重的后果，我国在SARS初发期的失误，就充分证实了这一点。
我国在近几年推行的医疗体制改革和区域卫生规划过程中，全国各地已逐步建立了疾病预防控制中心，对疾病的预防控制有所加强，但由于各方面的原因，各地疾病预防控制中心在人力、物力、财力和制度上都还无法很好地实现控制突发公共卫生事件的功能。并且，发展中国家过分重视快速经济增长的通病也使得我国各地各级政府长期对公共卫生事业建设不够重视，使得不少地区在这次SARS暴发初期的种种应对措施上显得仓促和力不从心。而在医疗保障体系中，不论是社会医疗保险还是商业医疗保险，都缺乏对类似SARS等突发公共卫生事件的具体应对措施，缺乏长期性的稳定的制度安排，面对随时可能卷土重来的SARS及其他类似SARS的突发公共卫生事件，探讨其医疗保障应急机制的建立，显得尤为迫切和重要。
1 突发公共卫生事件及SARS类突发公共卫生事件的界定
1.1 突发公共卫生事件的界定 为提高我国今后对相关突发公共卫生事件的应急处理能力，国务院于2003年5月9日颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件做出了原则性界定。该条例规定:突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件 ［1］ 。
该条例的这项规定包括两个方面的内容，其一是突发公共卫生事件必须具备的特征:一是它是突如其来的事件，不易预测;二是具有公共卫生属性，涉及大众健康和生命质量;三是对公众健康已经或可能造成严重损害。其二是突发公共卫生事件的具体范畴:凡是具备上述三个特征的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件都在突发公共卫生事件的范围内。
1.2 SARS类突发公共卫生事件的界定 SARS类突发公共卫生事件就是指突然发生，原因不明，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情的严重危害公众健康的事件。SARS类突发公共卫生事件同其他突发公共卫生事件相比，具有其独特性，具体体现在以下几个方面:（1）突发性，难预测，且持续时间较长，并可能有反复;（2）致病原因不明，短时间内难以找到有效的预防及治疗方法;（3）对群体影响面大，扩散迅速;（4）对公众健康危害极其严重，并可能导致较高的病死率。
2 SARS类突发公共卫生事件对现有医疗卫生体系的影响
SARS类疾病作为重大的传染性疾病或群体性不明原因疾病，其对社会生活的各个层面的影响都是非常突出的，而作为首当其冲的医疗卫生体系，所受到的冲击就更为严重，具体表现在以下几个方面:
2.1 落后的公共卫生及医疗卫生体系无法应对突发公共卫生事件的挑战 我国曾经有过一个相当健全的公共卫生和医疗卫生系统，即使是在农村，也有世界上最广泛的卫生保健体系，而且以非常低廉的费用，为广大农民提供了最基础的健康保障。我国的卫生保健体系曾被称为是一个非常成功的范例。但是，最近二十多年以来，由于过分片面强调经济效益，我国的医疗卫生体系，尤其是公共卫生体系出现了不少的问题。
第一，我国在卫生领域，尤其是公共卫生领域的总投资长期偏低，且呈不断下降趋势，世界卫生组织在2000年的《世界卫生报告》中指出 ［2］ ，中国在191个国家的卫生系统中排名188位。1990年，中国政府的卫生支出中只有19%用于公共卫生，而到了1995年，这个数值已下降到了12%。在这次SARS暴发流行前，我国每年给中国疾病预防控制中心的拨款仅8万元。而且目前对公共卫生系统的拨款基本是用于人员的工资，根本没有多少财力用于疾病，尤其是传染病人的预防控制。
第二，我国总的卫生费用在地区之间、城乡之间严重分配不均。20年间，我国总体健康支出上升了10倍以上，达到目前的480亿美元，但总体支出的1/4是流向北京、上海、江苏、浙江等少数富裕省市，而贫穷的西部地区只占总体支出的5%。此外，农村人口占全国总人口的70%，但只占有不到全国20%的卫生资源。这种状况使得在这次突发的SARS危机中，政府不得不采取一些临时性非常措施，以避免广大的我国西部地区和农村的医疗体系在面临SARS危机的冲击时崩溃而造成灾难性的后果。
第三，我国的医疗体制存在着低效率。由于卫生部门获得的资金越来越少，医务人员和医疗机构不得不设法创收，因此医院及门诊常常通过诱致需求向病人大量出售额外的药物，或进行过度检查，使得病人的健康保健的成本在过去10年中上升500%到600%，但医疗保健效果并没有显著提高，大量上涨的健康保健费用实际上被过度治疗侵占。而且快速上涨的医疗费用使得许多中低收入的民众视医院为畏途，有病也不去医院，这对加强传染病的早期防治极为不利。
第四，我国现有的医疗卫生体系存在着重城市、轻农村的问题。目前，农村原有的合作医疗体系在很多地方基本已处于瘫痪状态，90%的农村人口没有医疗保险，政府农村卫生投入比重由1991年的12.54%下降到2000年的6.59% ［3］ 。政府用于公共卫生的拨款也主要集中在县级预防保健机构。随着80年代中期财政分权以来，农村公共卫生费用随着县、乡两级财政状况的逐步变化而减少。而且，目前农村人口流动性加强，进城的农村民工的健康状况基本没人管，一旦有病最后只能回到农村，例如在这次SARS暴 发流行初期政府还未承诺负责农村民工被感染的治疗费用时，很多农村民工由于没有能力在城市治疗，只好选择回家，这就进一步加大了对SARS的防治难度。
第五，我国目前的医院管理存在着严重隐患。由于社会的发展和医疗保健水平的提高，慢性非传染性疾病成为了目前生命健康最主要的威胁，在很多医院，传染科和传染病房已经不是医院的重要部门，相当多医院甚至没有传染病防治的相关人员和设备条件，对SARS这种突发的烈性传染病缺乏必要的防治意识和防治能力。同时，一些医院在管理上对医生自身的防护要求不高，一些医生自身也缺乏防护意识，使得在这次SARS暴发流行中，一些医院成为了一个重要的交叉感染源。
第六，我国缺乏未雨绸缪的卫生防疫常态机制。国际上比较先进的卫生防疫体系，如美国的CDC权力很大，实行的是有别于美国联邦制的垂直领导，半军事化管理，法律授权它在一旦出现突发公共卫生事件时，可以任意调动国内一切资源，甚至关闭一