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北京市建设系统农民工SARS防控政策分析——SARS警戒期、流行前期及流行期政策分析 (pdf)
摘要： 本研究按照2003年北京市传染性非典型肺炎（SARS）流行的不同阶段，对北京市颁布的有关建设系统农民工的SARS防控政策进行分析，结合当时的社会背景与调查访谈结果评价防控措施的及时性、有效性，为今后实施传染病防控措施提供参考。经研究发现：在SARS发生前的警戒期和流行前期，防控效果较差；在流行期，政府的政策导向发生重大改变，特别针对农民工出台多项有力政策。其中隔离疫情工地、封闭式管理其他建筑工地、“三个就地”原则等措施具有有力、高效的特点，最终使SARS发病人数下降明显，SARS被最后歼灭。
关键词： 传染性非典型肺炎；农民工；政策分析；效果评价
2003年，我国传染性非典型肺炎（SARS）流行的中后期，农民工群体的发病人数显著上升。资料显示：截至2003年5月16日，广东、山西、北京的农民工SARS患者分别占当地SARS患者总数的10.2%、6.7%和6.2%。北京农民工SARS患者所占比重次于医务人员、干部职员、离退休人员和大中小学生而居第5位［1］。“农民工”，指具有农村户口身份而在城镇务工的劳动者［2］。现实警示我们：这个群体在时间、地区、人群特征方面具有本身的特殊性，更易爆发SARS等传染病疫情，疾病更易于跨省传播，不容易控制。因此，2003年，首都医科大学和北京市卫生局的国家科技部863计划课题——“SARS防制策略和措施效果评价研究”中，其中一个分课题就是把针对农民工这个特殊群体的政策单独进行研究。本文按照2003年北京市SARS流行的不同阶段，对颁布的有关建设系统农民工的SARS防控政策进行分析，本文只针对SARS疫情的警戒期、流行前期、流行期的政策进行分析，流行后期和流行停止期的内容可参考后续文章。
1 研究方法
本文采用政策分析法，利用回溯性分析对2003年SARS期间所颁布的有关建设系统农民工的政策进行历史分析［3］。
2 各阶段政策分析
2.1 SARS疫情流行分期 为了便于对政策及措施进行分析和效果评价，把政策紧密地与疫情背景联系在一起，本文根据北京建设系统中SARS病例的发病时间及建设系统政策文件的颁布情况，把北京建设系统农民工的SARS疫情分为五个阶段，分别是：第一阶段（警戒期）、第二阶段（流行前期）、第三阶段（流行期）、第四阶段（流行后期）、第五阶段（流行停止期）。见表1。表1 北京市2003年建设系统SARS疫情分期（略）
2003年5月21日农民工人群出现最后一个确诊病例，从此该人群新增非典病例零记录
政策和措施的提出、实施和产生的效果脱离不了社会的历史环境，更离不开当时的疫情发展。下面就疫情的不同时期进一步分析SARS防控政策和措施颁布的背景、政策内容、实施效果评价，并寻找其中的原因。
2.2 第一、二阶段（警戒期和流行前期） 这两个阶段是农民工人群中开始流行SARS的前期，虽然香港、广东的疫情已经显示了SARS传染病的严重性，而且北京开始出现本地病例，但及时有效的具体措施还没有开展，政府对内进行了基本疫情的通报，但没有有效掌控疾病发生情况；对外一直封锁消息，向各界表示疫情已经得到有效控制。在SARS斗争的初期，政府缺位使SARS的防控处于被动应对状态。由于教育系统首先出现了“非典”病例，因此，卫生局和教育系统发布文件加强学校传染病控制，但同样没有特异性的措施出台。建筑工地的防控措施基本没有启动。外松内紧的政策只会带来民众对不明“瘟疫”的恐慌，学生、农民工在第二阶段后期开始返乡，北京居民也纷纷自主加强预防传染病。对政府信任度的下降使政府与民众之间树起了人为障碍，使政府在后期的防控工作中需要做更大的努力。“非典”发病人数继续攀升，发病的职业范围也继续扩大，逐渐从大学生扩展到小学生、中学生、农民工等人群。政府一系列行为的产生与深刻的社会背景是分不开的，造成这样结果的原因是：WHO公布旅游警告从“北京为疫区”到“取消北京是疫区”的过程就可以看出来：非典疫情首先会对国内、北京的旅游影响很大，疫情警告会减少国外游客的数量，进而减少旅游收入及其他旅游带动的相关产业的收入。从更广阔的范围来看，疫区的影响可能会使国内的经济水平、生活状况、国内外交流、进出口贸易等造成无法估量的损失。因此，政府从大局着眼不能下定决心公布疫情。而且，未知疾病——“非典”的突然发生、传播造成政府管理人员没有思想准备，对疫情的严重后果认识不足，同时也没有前车之鉴。危机管理和应急体制的不完备致使政府没有武器可用；《传染病防治法》及其他相关法律、条例的不健全让政府和媒体无法可依。特别是第二阶段后期，SARS疫情的上升与民众恐慌心理的压力，使政府权衡是否公布“非典”疫情，处于痛苦的抉择之中。
2.3 第三阶段（流行期） 建筑系统从2003年4月15日开始拉开了防控“非典”的序幕，北京市各界也从2003年4月20日开始大举反击“非典”。从这个阶段开始加强流动农民工的管理，一切防控管理由工地负责人一手抓，总负责。政府和卫生局针对农民工人群的SARS防治提出多项具体措施。严格管理传染源和特殊人群的措施有：隔离疫情工地，封闭式管理其他建筑工地，改善农民工居住条件，对农民工进行体温监测；切断传播途径的措施有：国务院提出的“健康人员就地预防、有接触史的就地观察、已确诊的就地治疗”的“三个就地”原则，禁止农民工离京，防止在北京外的地区造成新的传播和感染。其他有关部门密切配合建设部的工作，财政部、民政部、社会保障部等出台政策免费治疗来自于农村的“非典”患者，解除农民工的后顾之忧。从上级到下级，从卫生部门到高危人群管理部门达到信息畅通、措施有力、灵活高效、联合攻关的疫情管理控制模式，做到有令必行，有过必究，勤于监督和指导的质量监督检查模式，有效阻止“非典”疫情往更高、更广的范围发展，为打好“非典”疫情的最后歼灭战准备了充足人力、财力、物力。农民工人群的SARS疫情经过短暂的高峰后很快下降，在短短的不到1个月的时间里使农民工的每日发病人数降到5人以下，并且没有出现第二个疫情高峰。农民工人群的卫生知识、生活居住条件、预防“非典”等传染病的行为都得到巨大提高。一直以来不能解决的农民工居住、生活、工资等问题也得到各界的关注和帮助。SARS的防控斗争促成了传染病防治法和有关法律、法规的成熟，也促进了国务院出台《突发公共卫生事件应急条例》。此阶段的政策措施反映出及时、有效、完整的特点，也取得了满意的防控效果，追其原因，有以下几点：从中央到地方转变思想，改变防控非典策略，正面迎击非典；北京市非典疫情的发展进入了高发阶段，进入流行高峰，防“非典”斗争进入攻坚阶段，特别引起党中央、国务院和北京市政府的高度重视；在建设系统民工出现非典感染病例时，特别是出现工地爆发多例非典的情况引起建设系统的重视，加大措施执行力度，对违反封闭管理、“三就地”原则的工地进行通报批评，绝不手软；因为农民工没有完善的医疗保障体系，收入微薄，妨碍了积极治疗与控制传染源，因此特别需要多个部门的共同出谋划策解决资金问题。
参考文献
1 谭深.对农民工回乡潮的反思.财经杂志,2003,SARS专刊.
2 王涛，翟英军，程浩.对城市农民工社会保障问题的理性思考.农村经济,2004；3：84.
3 谢明.政策分析与政策分析人员.北京行政学院学报,2003;2:14-15.
［1.首都医科大学卫生管理与教育学院卫生管理教研室（△公共卫生与家庭医学学院2004级博士研究生），北京 100069；
2.北京市卫生局，北京 100062；3.北京大学医学部公共卫生学院，北京 100083］