城中村售药黑窝点的监管对策

　　
　　北京市丰台区地域面积广，区内有些城中村，房屋租价低廉，流动人口众多。城中村中售药黑窝点的存在，给群众特别是流动人口安全用药造成了隐患。近年来，北京市药品监管局丰台分局调动多方力量，一举查抄了多家无证售药黑窝点，取得了可喜成绩。但要想从根本上铲除城中村中的售药黑窝点，除了总结已有监管经验外，还必须探索新的有效监管对策。
　　■黑窝点的危害
　　药品质量无保障。无证售药黑窝点事主通常不能提供完整的药品购进票据及供货方资质材料，药品来源不明。药品储藏条件恶劣，没有温湿度调节装置设备。没有相应药学人员进行储存、养护管理，药品被随意堆放、混放，有些药品出现包装破损等问题。
　　扰乱正常的市场经营秩序。无证售药黑窝点的药品售出价格比合法药品经营企业的要低，从而扰乱了正常的药品市场经营秩序。一方面，无证药品会侵占合法药品的市场份额，损害合法药品经营企业的利益。另一方面，无证售药黑窝点的存在会形成很坏的“示范”作用，造成恶劣的社会影响。一些自律意识不强的药品经营企业，在经济利益的诱惑下有可能心存侥幸，以身试法，从非法渠道购进药品，不依法规范经营。
　　无法追踪药品流向。从“齐二药”、“欣弗”、“广东佰易人血白蛋白”等重大药害事件的处理经验来看，完整的药品购销记录是问题药品在短期内被迅速控制的重要保障。然而，无证售药黑窝点在销售药品时，没有建立相应的购销记录，对购买方的资质把关不严，销售时不出具票据或开具虚假票据，对其经营的药品最终流向并不清楚。因此，一旦药品质量存在问题，无法进一步追踪流向，存在重大安全隐患。
　　■黑窝点的特点
　　黑窝点的设置特点。无证售药黑窝点通常位于城中村，靠近药品批发企业，租用居民平房，与外来务工人员为伍，通常有独立的小院，环境相对独立，因此具有很强的隐蔽性。承租房常常是几经转手，房主并不了解出租房的实际用途。因为无证售药黑窝点周边住户都是外来务工人员，因此他们的法律意识不强，对不涉及自身利益的违法违规行为通常置之不理。黑窝点之所以盘踞在药品批发企业周围，是因为药品零售企业通常来药品批发企业购进药品，黑窝点经营者可以发掘潜在的客户。有些不法者还设置多个存药地点，可谓“狡兔三窟”。如果不是同行举报或因利益分配问题引起的内部人举报，这些黑窝点通常很难被发现。
　　黑窝点药品经营特点。多数黑窝点事主曾经做过药品生产、经营企业的业务员，有多年药品经营从业经历，有的就是药品经营企业的业务员，对药品市场很熟悉，手中掌握了一定的客户资源。事主通常能提供药品生产企业或经营企业的资质材料，以“合法业务员”外衣为掩护，违法经营药品。销售时除了事主掌握的客户资源外，有时也到药品批发企业周边联系业务，甚至在药品批发企业经营场所明目张胆卖药，一旦被人发现就开车逃逸。销售时一般不开具票据，如果客户需要则请人仿制药品批发企业票据，并加盖私刻的药品批发企业印章。如果事主是药品生产、经营企业业务员，有时候也存在走票行为。
　　黑窝点常为团伙作案，分工明确。黑窝点事主很少在窝点露面，只负责对外联系业务和其他工作。一部分人负责看守库房和出货，一部分人负责送货，这些人流动性很大，对事主违法情节不是很清楚。
　　执法打击难度大。首先，发现黑窝点的难度大。因为黑窝点十分隐蔽，混杂在普通居民住宅之中，在没有充分证据之前，药品监管部门不能轻举妄动，通常做法是蹲守，但是周期比较长。其次，黑窝点违法事实调查取证难度大。因为无证黑窝点通常不留存购销票据，除了违法现场发现的产品外，很难发现违法者的全部违法情节。再次，对此类违法行为很难立案查处。通常情况下，药品监管部门只能是查扣无证黑窝点全部药品，但是违法者一般不会配合药品监管部门的调查。由于此类案件不适用简易程序，而药品监管部门又无强制力保证一般程序顺利进行，即便是立案，违法者不接受药品监管部门的调查，一走了之，最终也只能做撤案处理。
　　■对黑窝点的监管对策
　　开展联合执法，形成高压态势。打击城中村无证售药黑窝点，涉及到多个监管部门，其中无证销售药品的行为，属于药品监管部门职责范围；私自制售发票等行为，属于工商行政管理部门职责范围；对居民住宅进行搜查，防止查抄现场出现暴力抗法等突发事件，控制犯罪分子人身自由，打击私刻公章行为，属于公安部门职责范围。因此，笔者认为，对城中村无证售药黑窝点的打击，药品监管部门应该借助其他行政机关的执法力量，制造高压态势，给违法犯罪者以沉重的打击。
　　2006年8月，北京市药品监管局丰台分局会同北京市公安局丰台分局、北京市工商行政管理局丰台分局、北京市丰台区邮政投递局、北京市丰台区卫生局等7部门，共同商讨制定了《北京市丰台区药品、医疗器械、保健食品、化妆品执法工作管理程序》，并以联合发文的形式于2006年底正式生效，为多部门联合执法提供了保障。
　　充分利用“三级社会监督网”，发动群众监督。一是要充分发挥“三级社会监督网”的监督员、信息员、宣传员作用，由他们向社区居民进行相关法律法规宣传。二是设立奖励基金，发动群众监督。笔者认为，药品监管部门应该在全国范围内设立举报打假奖励基金，奖励基金可以采取政府部门专款为主，鼓励有实力企业参与的方式设立。
　　进行专项整治，推动企业加强业务员管理。鉴于无证售药黑窝点事主通常能提供药品生产企业或经营企业的资质材料和身份证明，以“合法业务员”外衣为掩护，违法经营药品，笔者认为，应在药品流通领域开展一次专项整治，推动各经营企业加强业务员管理。
　　 北京市药品监管局丰台分局 何俊勇
　　本文章属学术性探讨，除法律法规具体规定外，不作为执法依据。