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一、广告发展概况
改革开放以来,中国广告业蓬勃发展,充满活力,年平均增长率接近20%。2006年，我国广告经营单位达到14.31万余户，从业人员达到104万人，广告经营额达到1573亿元，占全国GDP的0.8%，人均广告费121元。目前，我国（包括香港地区）广告市场已经成为世界五大广告市场之一。
从广告发布者看，2006年，电视广告经营额为404亿元，增长13.7%，占广告经营单位经营总额的25.7%，继续保持龙头地位；报纸广告经营额为312.6亿元，增长21.1%，占广告经营单位经营总额的19.9%，不仅没有因为新媒体的出现经历冬天，反而焕发出新的生机；广播广告经营额为57.2亿元，增长47.2%，占广告经营单位经营总额的3.6%，可以说是异军突起，价值得到提升；杂志广告经营额为24.1亿元，出现3.1%的负增长，占广告经营单位经营总额的1.5%，出现大幅下挫；互联网广告继续保持较高的增长态势，增幅超过20%，随着互动营销继续全球走热，互联网广告还会有较强的发展势头。广告媒介的发展为中国广告业发展注入了新的活力，为广告市场提供了巨大的支撑。
从广告发布地域看，中国广告从地域上形成了几个大的广告中心地带。2006年，已形成以上海、北京、广东、江苏、浙江五省市为中心的格局，沿海经济发达地区广告经营额占全国广告经营额的绝大部分市场份额，上海、北京、广东三地的广告经营额达767.5亿元，占全国广告经营总额的48.8%。
从广告类别构成看，一是在广告投放的行业类别中，房地产、药品、食品、化妆品、汽车等行业属于广告业投放大户，分别达到159.95亿元，149亿元，135.81亿元和96.68亿元。房地产、汽车行业广告跳跃式增长，是固定资产投资拉动的结果和居民消费升级的体现。二是行业投放广告额增幅排名前三位的分别为汽车、金融保险和招生、招聘广告。调查显示，汽车正在成为居民新一轮的消费热点。
我国的新闻媒体是广告发布的主要环节，媒体通过发布广告，沟通了生产和流通的渠道，也为新闻事业、出版事业获得了充足的发展资金,为社会创造了大量的文化产品，极大地活跃和丰富了人民群众的物质和文化生活。广告收入已经成为新闻出版事业发展的资金保证，从我司近年对几家国家级及北京市媒体的调查，报刊广告收入占报纸总收入最低达到30％，最高达总收入的80％；电视广告收入占全部收入90%以上、甚至全部收入均为广告费收入；广播电台的广告收入也达到了全部收入的90%。
二、报纸媒体广告中存在的问题
(一)报纸广告内容违法严重
1.从总局监测情况显示：一是违法率高。据我局今年第一季度监测的30个省、自治区城市晚报总违法率为63.64％。二是违法广告类别集中。如今年第一季度监测的晚报中医疗服务、药品、保健食品三种类别广告平均违法率分别为62.2%，50%，45.45%。。三是违法广告主要表现为：
(1)以新闻报道形式发布广告。如不标明广告标记，使用“产业信息”、“企业、行业、地方形象展示”、“专刊”、“专版”、“专题”等非广告标记;又如使用通讯、报告文学、纪实报道，专家访谈、科普宣传等形式发布广告。(2)对商品和服务做夸大虚假的宣传。如保健食品广告宣传疗效，药品广告夸大功能，医疗服务广告保证治愈等等,在形式上多采用以医生、患者、消费者的名义和形象作证明，或虚构故事情节、用公众人物以患者形象为产品代言。(3)有损道德、有伤风化、格调低下等有悖社会公序良俗的广告已成为一大公害，甚至含有错误政治倾向的广告也时有发生。
从我局系统收到的广告投诉情况反映:2006年全国消费者对媒体投诉举报量从高至低为:报纸、电视、印刷品、户外、广播、期刊和互联网。报纸排第一位，共2251件，占39.38%。报纸中各类商品或服务广告投诉举报量从高至低为:医疗、药品、保健食品、医疗器械、化妆品和美容服务广告。
从我局承办的两会提案、议案、建议案分析：2007年，我司共收到60件提案，是我局最多的司。其中29件是关于加强医疗、药品、保健食品广告市场的整治，11件建议规范媒体广告。代表们指出：一些新闻媒体无视社会影响，相互攀比，以刊播非法医药广告为主要收入来源。政协0340号提案指出：“有的媒体片面追求经济效益而助纣为虐。”政协0341号提案指出“特别是重要的媒体视整治为儿戏，蔑视执法部门的权威，挑战法律的尊严，若无其事的继续刊播虚假违法医药广告。”人大6688号建议指出：“在各媒体痛斥‘医托’危害、高喊严打‘医托’的时候，在医疗界更常听到的评论却是：媒体才是最大的‘医托’，怎么就没人打？”。
2.一些媒体受经济利益驱动,放弃新闻职业操守,丧失新闻报道的真实、客观与公正。(1)将新闻采编与广告承揽相联系，以新闻换广告，或将新闻版面与广告版面明码标价，捆绑发布。(2)利用新闻媒体的公信力，以正面报道为条件或以负面批评相威胁承揽广告，甚至以舆论监督为名敲诈勒索，或被广告主和中介公司操纵，刻意回避淡化对广告主不利的报道，或与广告主联手，造势对其竞争对手贬低、诋毁,以不正当手段参与企业竞争。
3.部分媒体广告审查制度不健全，或广告审查制度形同虚设,不履行法律赋予的广告审查义务，致使违法广告泛滥。如一些媒体把广告承包给经营单位，只注重经济指标，放弃对广告发布行为和内容的管理责任。
4.以不正当竞争行为争夺广告市场。一些媒体不如实公布发行量、收视率,或散布对竞争对手不利的信息；一些媒体在广告价格上恶性竞争，支付高额回扣，价格歧视等等，严重扰乱了市场秩序。
以上广告中出现的问题,直接影响了新闻出版业广告市场健康有序地发展，严重损害了新闻出版业的公信力。
(二)报纸广告违法问题的分析
1.媒体过分依赖广告收入。以《广州日报》为例，平均每份报纸的成本为2.5到2.6元，但每份报纸仅售1元，报纸发行量越大，发行亏损越大，媒体基本依赖广告收入。
2.媒体广告经营竞争激烈。市场发育不成熟，不能充分发挥调节经济的作用。传统媒体广告经营拓展空间有限，又面临着互联网广告、户外广告、楼宇广告、手机广告、DM广告等新生广告媒体的冲击，广告经营增长乏力，竞争压力增大。各经营单位为了生存，采取合法、不合法的手段抢占市场份额，造成了广告市场的无序竞争。
3.缺乏依法经营、公平竞争的良好市场环境。市场秩序的大环境尚须规范，在经济领域中诚信缺失、不正当竞争行为较为普遍，广告主的无序竞争直接反映到广告发布环节，广告成为其不正当竞争的手段。广告问题，往往是企业经营者中问题的表现。媒体发行量和收视率不透明，广告媒介价格混乱，为粗制滥造、品质不高的媒体夸大自己、贬低对手、进行价格战等不正当竞争提供了条件，严重影响媒体广告经营秩序，阻碍了守法媒体把良好的社会效益转化为经济效益，恶化了媒体健康发展的环境。另外，违法广告得不到有效遏止所产生的不良效应，又使得一些媒体敢于无视法律，不顾社会责任意识，互相攀比，争相谋取非法利益。
4.一些媒体片面追求经济效益，社会责任意识淡薄。一是对依法发布广告认识不到位。一些新闻媒体的领导只重视新闻宣传的导向作用，而忽视广告宣传的导向作用，不能像对待新闻宣传舆论导向一样重视广告依法发布的问题。经常同一个媒体出现这样一种现象，一方面宣传治理整顿市场秩序的情况和成果，一方面发布虚假违法广告，扰乱市场经济秩序。对大量的虚假违法广告采取视而不见、放任不管的态度。二是片面追求经济效益，不择手段进行广告创收。客观上许多媒体实行企业化管理，经济上自负盈亏，广告费收入支撑着媒体的发展，广告部门的经济指标压力大，发布违法广告往往可以带来丰厚的广告收入，致使某些媒体在良心与金钱的较量中，最终选择了后者。三是内部管理混乱，制度不健全。在经营上，广告不归广告部门统一管理和经营，采编队伍与经营队伍不分，以记者名义拉广告等等,在广告发布环节，没有建立严格的审查制度,未严格履行核实证明文件、审查广告内容的义务，来稿照发，致使违法广告毫无遮拦地通过发布环节流向社会，造成社会后果。
5.广告监管不到位。在立法方面，对一些广告发布标准操作性差，对一些违法行为处罚过轻，致使违法成本低，发布违法广告的风险大大低于发布违法广告的收益,不能起到合法保护、惩戒违法的目的。在执法方面，也存在着执法不到位、标准不统一的现象,影响了法律的权威性和公正性。一些广告经营单位存在侥幸心理，大多数广告经营单位普遍存在着相互攀比的现象。另外在规范广告市场秩序，加强广告监管方面,政府监管、行业自律，舆论监督和公众参与的监管体系尚未建立，不能充分发挥和整合各方面的力量。工商部门的广告监管工作也存在着转变监管观念、改革监管模式、创新监管方法的问题。
三、规范广告市场秩序，维护公平竞争的广告市场环境，促进媒体健康发展
（一）充分认识规范广告市场的必要性、紧迫性
2007年，国务院第三个年头将整治虚假违法广告列为打击商业欺诈行动的三项重点内容之一，交由我局牵头，联合中宣部、公安部、监察部等十部门，共同对虚假违法广告进行专项整治。2006年，全国人大常委会办公厅将“关于大力整治虚假违法医疗广告的建议”作为全国12个重点处理建议之一，交由我局会同中宣部、卫生部、广电总局、新闻出版总署、国家食品药品监督管理局重点研究办理。在2007年两会上，广告市场秩序问题仍然是代表们重点关注的问题之一。我局共收到两会代表有关广告方面的提案建议60余件。温家宝总理在今年第十届全国人民代表大会第五次会议上做的政府工作报告中明确指出：“要推进社会主义和谐社会建设，强化安全生产工作和整顿规范市场秩序，依法打击制假售假、虚假广告、商业欺诈、传销和变相传销、偷逃骗税、走私贩私等违法活动。”这是广告问题第一次写进政府工作报告。
在最近召开的整顿规范市场经济秩序的电视电话会议上，吴仪副总理又强调：“打击商业欺诈，重点是加大整治虚假违法广告的力度，控制住虚假信息产生的源头，切断传播渠道。今年，要把药品、医疗服务、保健食品、化妆品和美容服务、农资等方面的广告作为重点，加强监测，坚决落实好广告活动主体，推出违法广告联合公告、广告企业资质认证等制度，确保广告监管执法到位；宣传、新闻出版、广播电视等部门，要强化对广告发布环节的监管，落实媒体发布广告的各项管理制度，强化媒体的审查把关职责，指导媒体加强自律。”吴仪副总理在谈到商业欺诈时还明确指出：“商业欺诈依然严重干扰着市场经济秩序。从这几年的典型案例分析，无论是山东众旺公司的消费储值案，还是亿霖公司的造林案和山西众奥公司的集资诈骗案，一个共同特点就是虚构事实，虚假宣传”。各位领导的讲话明确了整治虚假违法广告是整顿市场秩序的重要内容，是打击商业欺诈的重要内容，是纠正行业不正之风的重要内容。从媒体发展看，过度的、无序的恶性竞争必然导致传媒广告产业严重内耗，必然严重制约媒体广告产业的发展。媒体广告发展不起来，媒体赖以发展的物质条件不具备，其新闻舆论“主渠道”的地位和作用将受到影响和制约。更令人担忧的是，虚假违法广告屡禁不绝，引发公众对媒体的信任危机，甚至产生抵触情绪，最终对媒体发展产生不利影响。我们探讨的媒体发展问题，规范广告发布内容是媒体发展的根本大计之一,虚假违法广告问题是媒体发展的障碍。
（二）介绍2007年广告监管工作。
2007年，工商行政管理部门落实国务院部署，继续深入开展虚假违法广告专项整治。一方面以落实《医疗广告管理办法》、《药品广告审查发布标准》、《药品广告审查办法》为契机，进一步加大对药品、医疗服务、保健食品、化妆品、美容服务广告的整治力度；一方面推进广告监管长效机制建设，完善法规、健全制度，标本兼治，积极营造健康有序的广告市场秩序。
1.整治的重点领域和关键环节：在广告类别上，重点是药品、医疗服务、保健食品广告；在广告内容上，主要是药品广告夸大功能、医疗服务广告保证治愈、保健食品广告宣传疗效。在发布媒体上，集中在西部频道的电视直销节目和医疗咨询节目以及省以下的都市类报刊；在表现形式上，利用新闻报道形式和名人效应，误导消费者。
2.依法规范广告发布内容。今年1月1日起实施新修订的《医疗广告管理办法》、5月1日起实施新修订的《药品广告审查发布标准》、《药品广告审查办法》，年内还要修订《医疗器械广告管理办法》、制定《保健食品广告管理办法》。这些法规，是广告活动主体应当遵守的准则，是广告审查机关审查广告的标准，是广告监管机关规范广告市场的依据。这些法规的主要内容是：一是严格规定发布程序。四种商品广告都实行严格的发布前审查制度。发布医疗、药品、保健食品、医疗器械广告必须由有关行政部门对广告内容进行成品审查。未取得《广告审查证明》文件，不得发布医疗广告；经审查核准的广告必须按照“原样”发布，即：“一个标点符号都不能改动”，就是成品审查的意思。二是严格规范发布内容。医疗广告内容主要是《医疗机构执业许可证》载明的内容。包括以下8项内容：医疗机构第一名称、医疗机构地址、所有制形式、医疗机构类别、诊疗科目、床位数、接诊时间、联系电话。药品广告必须以国家食品药品监督部门批准的说明书为准，不得夸大或恶意隐瞒药品功效，不得在大众传播媒介发布处方药广告。保健食品广告不得宣传治疗作用等等。三是严格限制发布形式。针对这几类广告发布的现状和特点，如报纸大量出现的报告文学、新闻故事、人物传记等形式，电视广播大量出现的故事短片、咨询栏目节目、观众、听众互动形式等。如报纸有关医疗机构的人物专访、专题报道等宣传内容，可以出现医疗机构名称，但不得出现有关医疗机构的地址、联系方式等医疗广告内容，否则视为违法医疗广告；不得在同一媒介的同一时间段或者版面发布该医疗机构的广告。四是加大了对违法广告的惩治力度。对严重违法者，除经济处罚外，可以吊销《广告经营许可证》、《医疗机构执业许可证》，将其彻底清除出市场。对于发布严重违法广告的广告主和广告经营单位，工商行政管理机关可以处以暂停发布广告、直至取消广告经营单位的广告经营和发布资格的处罚；卫生行政部门和中医药管理部门可以责令其停业整顿、吊销有关诊疗科目，直至吊销《医疗机构执业许可证》；食品药品监督部门可以采取停止药品销售、实行复检制度等行政措施。
3.建立健全广告监管制度。
（1）部门联席会议制度由十一部委组成，包括：综合管理、专业技术、行政执法部门。涉及报纸广告有关部门的职能：——宣传部门：对新闻媒体广告导向的管理，通报虚假违法广告制度化、规范化；对责任人的处理。——新闻出版部门：报纸出版发行许可证的发放，对有关责任人的处理；阅报、报评。——食品药品监督管理部门：药品、保健食品、医疗器械广告的发布前审查；药品、保健食品、医疗器械行业管理；违法广告专业技术内容认定；对违法药品广告主实施行政措施。——卫生、中医药管理部门：负责医疗广告的发布前审查；对非法行医、保健食品、化妆品、美容服务业的管理；违法广告专业技术内容技术认定；对医疗机构的职业许可管理；对违法医疗广告主实施行政措施；——农业行政部门：负责农药、兽药、转基因生物广告的发布前审查。——纪检监察部门:对行政部门依法行政的监督，纠正广告涉及的行业不正之风，对有关责任人的处理。——公安部门:打击利用广告作虚假宣传涉嫌犯罪的行为；虚假广告罪的认定标准：执行最高人民检察院、公安部联合发布的《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》。广告问题有着深层次的原因，治理虚假违法广告涉及多个部门，一个部门、一种手段是管不了的，要综合运用法律、行政和经济的手段，通过对广告活动各个环节：广告主、广告经营者、广告发布者的综合治理，形成快速反应的广告预警和联动执法体系，逐步实现对广告市场从源头到发布全过程的标本兼治。
（2）广告审查制度。包括：行政审查和行业内部审查。审查广告成品的语言、文字、画面、形象，包括：广告主的主体资格是否合法；广告的内容是否客观、真实；广告证明文件是否齐全；广告表现形式是否合法。
（3）广告监测制度。是广告监管机关或有关行政主管部门，运用现代化手段，依据广告法律法规，对各个时期、各个地区、各类媒体、各类商品和服务广告发布情况，实施监督检查，总体评价广告发布质量，分析广告违法表现与动态，发现典型违法广告案例，及时提出违法广告的社会识别和预警及警示，制定监管对策和措施，查处违法广告。
（4）广告投诉举报制度。是掌握违法广告案件线索的基础工作，也是制止违法广告活动、查处违法广告的基本工作。
（5）广告行业信用制度。要制定广告行业信用标准，评定广告主、广告经营单位、广告发布媒介信用等级，实施广告行业分类管理。继续引导广告行业建立自律机制，推进行业自律，增强广告业自我约束、自我规范的意识与能力，不断提高广告业的整体诚信水平和社会满意度。根据广告市场监管情况，结合企业信用体系建设，实行分类管理，建立企业失信惩戒机制和企业严重失信淘汰机制。
（6）新闻媒体的广告责任追究制度。对于发布严重虚假违法广告或虚假违法广告率居高不下的新闻媒体,由工商行政管理机关报送宣传部门、监察部门，宣传部门、监察部门要结合广告分级审查制度，对相关责任人和负责人做出处理。
（7）《违法广告公告制度》去年国家工商总局等十一部委联合制定了《违法广告公告制度》，体现了对广告市场政府管理、行业自律、舆论监督、群众参与的监管体制。公告制度是整治广告的有效手段，是广告监管长效机制的组成部分。
（8）广告活动主体市场退出机制。根据《广告法》制定了《停止广告主、广告经营者、广告发布者广告业务实施意见》，明确了停止广告业务的情形：利用广告对商品或服务作虚假宣传，违法所得数额在5万元以上的、给消费者造成的直接经济损失数额在20万元以上的、造成人身伤害或者财产损失等严重后果的、造成严重损害社会公共利益，或者严重扰乱市场竞争秩序等严重后果的,等等。
我们相信，只要我们行动起来，政府加强监管，行业加强自律，就一定能够彻底改变虚假违法广告泛滥的局面，就一定能够彻底消除恶性竞争的局面，维护和进一步提升传媒的公信力，迎来报纸广告产业健康发展的春天，为构建和谐社会发挥重要的积极作用。