美国农业生物技术政策

        1.发展概况



        转基因农作物。2005年，全世界转基因农作物种植面积约在2．22亿英亩。种植转基因农作物的国家达21个，大量种植的品种有4个（大豆、玉米、棉花和油菜），主要集中在5个国家。美国种植的面积为全世界的55％，阿根廷19％，巴西10％，加拿大7％，中国4％。



        2005年，美国经动植物健康检查服务局（APHIS）批准种植的转基因农作物种类有60项，大部分与大豆、棉花和玉米有关。据美国农业部农业数据统计局发布的信息，2006年，美国种植的转基因大豆占其总面积89％，棉花（丘陵地带）82％，玉米61％。转基因品种的应用带来了农业增产增收，对杂草和病虫害的控制效果最为明显。



        抗除草剂农作物经过转基因工程，不至于与杂草一起被除草剂杀死。转基因大豆、棉花的抗（除草剂）药性都有长足的进展，而转基因玉米的抗药性有待进一步提高。抗除草剂能力强的转基因作物通常称为“Roundup  Ready”，原因是他们对孟山都公司ROUNDUP牌除草剂（草甘膦）有较强的抗药性。



        其它批准种植的转基因农作物有：亚麻、木瓜、土豆、菊苣、油菜、水稻、甜菜、烟草以及西红柿。以上转基因农作物没有大规模种植，市场上也比较少见。尽管转基因的麦子和水稻以及甜菜、亚麻、菊苣受到了政府的支持，但是，因生产者或消费者都没有接受他们的心态，而得不到大面积推广。



        据美国农业部发布的消息，从1987—2005年，APHIS批准了转基因农作物田间试验共1．07万次，旨在扩大生物技术研发效果。有关转基因玉米的田间试验达5000次，随后的品种试验有大豆、土豆、棉花、西红柿和麦子。抗除草剂和抗虫害的农作物试验达6700次。其它方面的试验包括：农产品质量、抗病毒或抗真菌以及抗干旱特性等。



        转基因畜牧产品。商品化转基因畜牧产品为数不多，多数集中在奶制品上。凝乳酶（应用生物技术研制的一种酶）已广泛用于奶酪制作之中。牛生长激素（BST，也称为牛生长荷尔蒙）通过基因工程可以进行批量生产。1993年，美国食品及药物管理局（FDA）首次批准使用转基因的BST。据报道，美国对其30%的奶牛使用了BST，产奶量增长了10％~15％。一些畜牧生物技术研发成果，有着很好的应用到，特等待商品化。



        （1）转基因食品



        美国70％的食品含有某种转基因的玉米和大豆成分。美国政府认为，食品和转基因农作物与传统农产品生产方式基本一样，无需进行隔离或贴标签。



        （2）转基因技术的应用前景



        可进一步开发抗虫害和抗除草剂转基因农作物品种，并把所取得的科研成果用于其它农作物：如：麦子和水稻、紫花苜蓿、花生、向日葵、林业、甘蔗、苹果、香蕉、生菜、草莓以及其它水果和蔬菜品种。此外，通过转基因工程，提高植物光合作用，更加有效应用氮，开发抗干旱和抗霜冻农作物。



        对食品加工和消费者来说，一系列的转基因农作物品种即将出现，如：低饱和脂肪油菜籽、含抗癌物质的西红柿、含-胡萝卜素（维他命A前体）的大米。



        那些通过转基因开发还没有商品化的植物有可能成为生产药物化合物的“工厂”。



        2.监管架构与政策体系



        （1）国会



        总体来说，美国国会一直是支持转基因产品的，尽管有些议员对转基因食品及其管理提出警示性意见。在行政当局对欧盟转基因食品进口延期批准正式挑战时，参议院于2003年5月通过决议，支持政府的行动。众议院于2003年6月10日以338票赞成，80票弃权，通过内容相似的决议案。国会要求政府组织跨部门小组推动农业生物技术的协调。



        2006年5月，众议院议员提出转基因动植物综合管理框架议案，但未获得通过。



        国会将继续通过年度拨款形式，资助农业部各种生物技术的研发活动。农业部年度用于生物技术相关项目经费超过3亿美元，其中2/3用于研发。APHIS下属BRS（员工70人）2006财年的经费预算为1050万美元。农业部所属的其他部门也有一定的经费资助生物技术项目。



        （2）生物技术产品管理框架



        美国联邦政府对生物技术产品管理是根据白宫科学技术办公室1986年发布的生物技术产品管理框架执行的。主要原则是注重管制基因工程产品的特性和独特的品质，而不是生产方法。框架依托现有行政管理部门以及传统培育技术的经验，确保生物技术研究和产品的安全。联邦政府负责生物技术产品管理的部门有：美国农业部的动植物健康检查服务局（APHIS）；美国卫生与公众服务部的食品及药物管理局（FDA）；美国环境保护局（EPA）。



        APHIS负责美国动植物进口、各州间流动、转基因植物田间试验等方面的管理。



        FDA根据联邦法，负责食品、动物饲料添加剂、人类和动物（包括通过生物技术研发的）药品管理，确保人类卫生健康不受损害。联邦食品、药品及化妆品法规定，所有食品和饲料生产商必须确保其（国内或进口）产品在市场上安全并贴有相关内容标签。因此，国内和进口的食品和饲料（无论是否是转基因食品）的标准是一样的。任何食品添加剂，包括采用生物技术，在未获得FDA批准前，不得上市。同时，任何已被确认使用安全（GMS）的添加剂无需审批。



        为了协助转基因食品和饲料制造商自觉遵守国家法律，FDA曾鼓励他们参加一项由FDA主办的自愿咨询活动。结果，美国市场销售的所有转基因食品制造商都参加了自愿咨询活动。此外，不含添加剂的食品和饲料在上市前无需FDA的审批。但是，1992年5月，FDA宣布了一项政策，要求所有转基因食品都要通过特别评估，检查转基因产品与传统品种对比是否发生意想不到的基因效果，是否改变了营养成分，是否增加了毒素，是否含有来自其它植物的过敏源，是否含有工业或药性物质。



        2006年6月，FDA发布了一项新政策，鼓励食品开发（包括应用生物工程技术开发）商，向FDA提供植物品种开发早期所使用蛋白方面的信息。



        EPA负责所有种类杀虫剂的审批和管理，包括通过基因工程的抗虫害农作物（被人们称之为“与植物混为一体的杀虫剂”，PIPs）。FDA依据联邦法，对PIPs进行管理，并依法对食品中允许存有杀虫剂的安全剂量制定标准。FDA对新型杀虫剂商品化前小型的田间试验采取报备制监管，对大型田间试验采取许可制管理。任何型号杀虫剂的田间试验，FDA都要求制造商通过法律注册程序，确保对环境无害。



        在实际工作中，以上3个联邦政府机构对转基因植物和食品的监督。



        （3）政策评估



        美国生物技术产业、农产品集团以及以上3个联邦政府部门所属的许多科研部门列举了许多研究报告认定，没有证据证明转基因农作物对环境和人类健康会造成危害。研究报告通常结论为，目前转基因农作物基本与传统农作物一样，没有任何风险，应逐项评估转基因产品，美国目前生物技术和产品管理框架（合理）管理到位。此外，研究报告也就改进监督提出了一些规章以及管理方面的意见。



        一些持批评意见的环保、消费者团体对美国现行法律能否充分保护人类健康和环境提出质疑。



        一些农业组织尽管并不积极主张采用新的法律，但对一些待批准状态的新生物技术产品表示关注。



        2006年8月，美国农业部发布了其顾问委员会关于生物技术和对世纪农业的报告。



        报告一致认为，政府对转基因动植物的监督和管理，需要建立一个清晰、透明、可预测、受信赖的管理程序。



        最近，FDA对新植物品种的食品安全指导性政策进行了一次评估，这项行动被普遍认为是对商品粮中参杂少量其它品种（AP）政策调整的前奏。生物技术工业组织（BIO）表示对FDA现行政策的支持，并认为，FDA的AP政策基本保证了粮食的安全，偶尔出现AP事件是植物生物学、种子培育、商品粮食运输中的自然现象。几个食品工业的管理层人士认为，FDA的AP政策是有相当的科学性的。不过，持批评意见的组织，如专门从事食品安全和环境保护的组织、食品安全中心（CFS）指出，FDA的AP政策不是在对转基因食品的安全起到监督作用，而是在相当程度上鼓励转基因食品对粮食供应的污染。政策没有能明确阐明转基因食品被公众接受的质量要求，包括AP现象的可接受范围。



        近几年，为了提高其管理及监督能力，APHIS采取了一系列的行动：新组建了生物技术管理服务办公室（BRS）；加大了转基因动植物执法监督部门的力量；加强了对转基因制药以及工业原料植物品种许可的管理。



        APHIS在评估其现行生物技术政策时，注意听取公众对政策调整的意见。



        农业部监察长办公室（OIG）在2005年12月的审计报告中批评APHIS生物技术的管理。OIG认为，APHIS批准了转基因植物田间的试验多达10  600多项，分别在49  300多个地点实施，但对试验的监管不够。科学试验批准和过程监督不足增加了转基因植物对环境造成危害的风险。



        美国对生物技术管理方式与许多贸易伙伴国形成差异。欧盟、日本、南朝鲜、新西兰以及澳大利亚都已或正在建立把转基因食品与传统食品分开，并贴标签的销售体系。在这些国家，许多消费者甚至政府官员对转基因食品怀有很大的疑虑。出现管理上的差异可以部分说明，在国际上，人们接受转基因食品的标准仍在演变之中。为此，美国科学家间存有不同的看法，贸易摩擦也有所增加。



        3.出口争议



        （1）转基因水稻事件



        尽管美国已有几个转基因水稻品种通过政府批准，可以商品化，但是没有上市，也没有上市的具体计划。2006年8月18日，美国农业部部长宣布，在2005年大米（长米）样本中发现存有少量的政府没有批准的转基因品种。部长和农业部的官员一再向大米市场和消费者解释，这件事对人的健康、食品安全和环境不会有任何危害。



        （2）美国与欧盟的争议



        2003年5月，美国、加拿大和阿根廷向世贸组织（WTO）诉讼，抱怨欧盟事实上终止了其对新转基因植物审批程序。美国农业利益集团指出：欧盟终止审批程序不仅阻碍了美国玉米和其它农产品出口欧盟，而且还加剧了全世界对生物技术农产品安全质疑。美国和其盟国称，欧盟的终止行动违反了WTO的规则——国家保护人们身体健康和环境的活动必须建立在科学的基础上，审批程序不得出现故意拖延现象。



        （3）生物安全协议



        喀他赫纳（Cartagena）生物安全协议是1992年生物多样性协定（CBD）的副产品，于2000年1月签署，2003年生效。因为不是1992年生物多样性协定的签署国，美国不可能成为生物安全协议成员国。不过，为了使其货物运输不受协议影响，美国积极参加了协议文本起草工作。



        （4）发展中国家对待转基因技术的态度



        在亚洲，许多国家的政府把转基因技术看作是为增长的人口提供更多食品的途径。我国自1986年就开始从事转基因生物的研究，美国认为，我国可能会很快批准转基因水稻的商品化。倘若如此，这将是有史以来人类第一次把转基因农作物作为主食，会在接受转基因食品方面影响亚洲其他国家。



        4.主要问题



        （1）食品安全和标签



        （2）掺杂问题



        掺杂（AP）是指无意掺入量很小的其它品种或物质。这种现象可能在任何生产环节中发生，如：收割、储存、市场。



        （3）环境问题



        生物技术的支持者们认为，应用生物技术种植转基因农作物对环境的益处大于传统农作物的种植。传统农业采用杂交方法改良品种远没有生物技术准确无误。传统农业杂交方法是通过不同变体或品种的个体的交配而产生的生物，最终形成具有理想特性的优良的品种。生物技术不仅可改良品种，而且可以大量减少化学除草剂和杀虫剂的使用量，实现粮食增产。



        持反对意见的人士认为，与传统育种不一样，转基因作物不是自然界产生的动植物品种，对环境和自然带来不可预测的风险。作为活生物体，转基因很难受到非常有效的控制，极易融入到自然中去，与野生植物杂交并取而代之，对生态系统的平衡造成破坏。具有耐除草剂的转基因的种子和花粉也许有一天会演变成“超级野草”，所有的庄稼和野生作物都无法与它进行抗争。



        2002年，美国科学院的一份报告指出：没有在转基因植物对环境风险与传统的植物风险间发现新差别。报告认为，目前，APHIS的生物技术管理系统比以往有了很大改进，加大了对农产品生产过程及其产品的监督。报告指出：APHIS的管理还存在一些急待改进的地方：需增加管理程序的透明度；需让更多的公众参与管理；需加强经批准的转基因农作物并进入市场后的生态监督。



        美国科学院最近的研究报告认为，一些转基因生物体在自然生态系统中有生存能力，有可能与相邻近野生植物杂交。报告要求转基因生物体的开发商考虑开发诱发绝育的生物技术，以防止转基因动植物进入大自然。由于没有任何单项生物控制方法能100％有效，建议开发商采用多种方法进行控制。报告建议，加强控制方法的研发，并提高公众信心。2004年，亚利桑那大学和得克萨斯州农工大的研究报告分别证实，转基因玉米向邻近非转基因玉米田块传播。2004年9月，环保署的一个专家小组试验表明：转基因的花粉传播的距离可以达13英里之外，远比人们原先想象的距离长。



        5.转基因植物制药



        全世界有几百种转基因植物在试验用于制药“工厂”。转基因植物药品可以用于治疗癌症、炎症、心血管病、神经病、代谢紊乱，也可以经提取用于预防疾病的疫苗以及生物战。转基因生物制药的推崇者们认为，转基因植物制药不仅可以替代传统制药品，而且可以有效地减低制药成本。传统制药的建设需要在纯培养基和制造设备方面有大量的投资。而转基因植物制药则广泛应用现有的农业基础设施，为农业的发展提供新的经济增长点。



        对转基因植物制药持反对意见的人士们担心，如果像玉米（在美国广泛种植，是转基因研究的重要对象，每年进行大规模飞机授粉）这样的农作物用于转基因植物制药种植，会给粮食供应带来什么样的冲击。2002年，内布拉斯加州在玉米种植的季节里用转基因玉米进行植物制药试种，结果因疏忽与50万蒲式耳大豆混合，农业部不得不立即进行隔绝检疫，确保混有转基因玉米物质的大豆不流入粮食供应系统之中。



        6.几点启发



        自20世纪80年代，转基因技术及其产品问世以来，其商业化发展极为迅猛。近年，全球市场上的转基因食品已达到4000种以上。我国转基因农作物的种植面积也已超过100万亩，有若干种转基因植物已被批准商品化，进入市场的转基因食品有柿子椒和西红柿。转基因产品之所以发展如此迅速，主要是它可以解决人类面临的食物短缺问题。我国人均耕地面积少，国情决定了不可能依靠扩大耕地面积来满足人们的食品需求，只能走高科技发展之路。随着国内农产品和食品市场对外开放的深度和广度不断加大，转基因食品作为高科技产品，进入普通百姓家是不可逆转的趋向。



        转基因食品又称基因改良食品，是利用基因工程技术将一种基因植入另一种动物或植物中，使其成为一种它不能自然拥有基因品质的食品。转基因技术不仅能提高农作物的抗病虫害和抗杂草能力，减少农药和除草剂的使用，使农作物的生产成本大大降低，还可以通过它培育出营养成分增加或具有晚熟、保鲜功能的转基因农产品。



        虽然从纯技术层面来说，转基因技术是中性的，对人体不存在利弊的问题，但由于转基因食品是把一种外来的基因转移到生物体中，所以可能有潜在的危险，它对人类可能产生的负面影响主要表现在：有害基因扩散到环境中所产生的“基因污染”，潜在的危险往往在短时间内不一定被发现。因此，建议政府对此予以特别关注，加强对转基因生物安全的管理：①建立权威的转基因动植物与转基因食品安全性评价机构，对转基因产品提出一系列管理技术规则和制度，以保护生物多样性和人体健康。②组织科学研究单位对转基因食品安全性评价的研究，要对转基因食品进行营养学、毒理学和过敏反应的评价，并建立相关的重点实验室，把生物安全问题列入国家重点科研和投资项目计划之内。③加强对转基因食品标识工作，以利于培养健康、规范的转基因产品市场。④建立与国际接轨的行之有效的转基因生物跟踪监测和监督报告制度。⑤加强对公众的科学普及教育，加大对广大民众有关转基因食品安全知识的宣传与指引，使广民众对转基因食品的消费拥有知情权，并具有选择、接受安全的转基因产品的能力。